中新社?？?1月24日電 題：全球海洋治理路在何方？

　　作者 吳士存 中國—東南亞南海研究中心理事會主席、華陽海洋研究中心理事長

　　全球海洋治理自20世紀(jì)40年代末50年代初隨全球化進(jìn)程而興起、發(fā)展，是國際海洋秩序向注重合作、規(guī)范和統(tǒng)一路徑轉(zhuǎn)變的重要實踐。經(jīng)過持久探索和各國共同努力，全球海洋治理逐漸形成了以聯(lián)合國為中心，由《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)《生物多樣性保護(hù)公約》及聯(lián)合國教科文組織政府間委員會、聯(lián)合國海洋大會等國際公約、機(jī)構(gòu)、地區(qū)條約和合作機(jī)制構(gòu)成的多邊秩序。

　　這些規(guī)則和制度為主權(quán)國家之間開展國際和區(qū)域海洋治理合作確立了規(guī)范和框架，使全球海洋治理取得了許多具有重要意義的進(jìn)展與突破。但隨著世界政治經(jīng)濟(jì)格局的加速演變，海洋戰(zhàn)略領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些新問題、面臨諸多困境。

　　在現(xiàn)行全球海洋治理體系中，三個方面問題較為突出：

　　第一，全球海洋治理碎片化。主要體現(xiàn)在治理的機(jī)制和規(guī)則兩個方面。全球及區(qū)域海洋治理機(jī)制、機(jī)構(gòu)自20世紀(jì)50年代以來如雨后春筍般涌現(xiàn)，但部分機(jī)制、機(jī)構(gòu)間管轄權(quán)重疊、治理盲區(qū)等問題也隨之產(chǎn)生。

　　聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)及其附屬機(jī)構(gòu)漁業(yè)委員會(COFI)、世界氣象組織(WMO)及其海洋氣象和海洋學(xué)計劃(MMOP)等機(jī)構(gòu)都提出了各自的海洋治理計劃和項目。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在印度洋和西太平洋地區(qū)就有至少40多個涉及海洋治理的區(qū)域合作機(jī)制，涵蓋了安全、搜救、漁業(yè)、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、打擊海盜和海上武裝搶劫事件、海事等各個領(lǐng)域。以漁業(yè)治理為例，印太地區(qū)就存在北太平洋漁業(yè)委員會、南太平洋區(qū)域漁業(yè)管理組織、亞太地區(qū)漁業(yè)委員會、印度洋金槍魚委員會、西南印度洋漁業(yè)委員會、南印度洋漁業(yè)協(xié)定、中國—太平洋島國漁業(yè)合作發(fā)展論壇、東南亞漁業(yè)發(fā)展中心等超過8個區(qū)域性合作機(jī)制。

　　第二，海洋博弈陣營化。自提出“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來，美國出臺了一系列重要的戰(zhàn)略規(guī)劃文件，在新的全球、“亞太”以及隨后的“印太”戰(zhàn)略框架下對地區(qū)海洋安全戰(zhàn)略進(jìn)行了調(diào)整和重塑。歷屆政府的實踐使得美國“印太”海洋安全戰(zhàn)略的“陣營化”趨勢逐漸清晰和明朗，其“志同道合”伙伴包括了其條約盟友以及存在共同利益和戰(zhàn)略契合點的其他國家。

　　第三，海洋爭端的白熱化。在全球范圍內(nèi)，各國圍繞海洋劃界、漁業(yè)資源開發(fā)、島礁領(lǐng)土主權(quán)、海上航道使用等引發(fā)的矛盾和糾紛層出不窮。據(jù)粗略統(tǒng)計，全球目前仍有超過200起因島礁領(lǐng)土主權(quán)、海域管轄權(quán)主張及海洋資源開發(fā)等因素引起的海洋爭端，至少60多個國家卷入其中。海洋爭端多與歷史和民族情感、重大的經(jīng)濟(jì)和安全利益訴求等糾纏，爭端解決絕非易事。

　　當(dāng)前，全球海洋治理還面臨著三個方面的困境：

　　第一，全球化進(jìn)程“逆流”波及海洋治理。有研究認(rèn)為，自2007年以來全球化進(jìn)程明顯放緩甚至進(jìn)入停滯狀態(tài)，2009年以來國際體系已經(jīng)進(jìn)入“逆全球化”階段。2020年上半年以來，席卷全球的新冠肺炎疫情加劇了西方國家對全球化的排斥和抗拒。全球海洋治理進(jìn)程不僅失去了全球化動力的加持，而且像其他領(lǐng)域一樣，遭到國際社會的質(zhì)疑和反對。譬如，以全球海上航道安全治理為例，有研究顯示，“逆全球化”浪潮就顯著降低了各國對海盜、航道安全等領(lǐng)域推進(jìn)多邊治理的訴求和意愿。

　　第二，海洋治理領(lǐng)域也開始盛行單邊主義和保護(hù)主義。全球海洋治理作為二戰(zhàn)后國際秩序的重要組成部分，一直由美國主導(dǎo)和操控。美國作為國際體系的主導(dǎo)者，對全球海洋治理的規(guī)則設(shè)定、制度創(chuàng)設(shè)、議題設(shè)置和政治進(jìn)程具有決定性影響。英國、日本、法國、澳大利亞等也是在美國的支持和保護(hù)之下維持對全球海洋治理的話語權(quán)。但2017年以來，為追求“美國優(yōu)先”目標(biāo)，美國在包括全球海洋治理在內(nèi)的眾多領(lǐng)域推行保護(hù)主義和單邊主義。與此同時，英國及歐盟國家也不同程度受到民粹/民族主義和“反全球主義”思潮的沖擊。

　　第三，全球海洋規(guī)則秩序的先天缺陷和發(fā)展滯后日益顯現(xiàn)。自《公約》通過并生效以來，圍繞《公約》相關(guān)內(nèi)容適用和解釋分歧日益凸顯，在生物多樣性養(yǎng)護(hù)、微塑料污染治理、海洋酸化治理等領(lǐng)域，亟需新的國際規(guī)則填補(bǔ)制度的缺失和空白。

　　目前，全球海洋發(fā)展面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，生物多樣性退化、漁業(yè)資源衰竭、海洋污染、海水酸化及溫度上升、海平面上升、航道安全等各個領(lǐng)域的治理任重而道遠(yuǎn)，維護(hù)和完善多邊主義全球海洋治理體系是世界各國共同面臨的課題。世界各國應(yīng)該如何應(yīng)對？

　　第一，根據(jù)輕重緩急，加快完善國際海洋治理相關(guān)規(guī)則的步伐與進(jìn)程。可以國家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性(BBNJ)國際協(xié)定、國際海底區(qū)域資源開發(fā)規(guī)章、海洋塑料垃圾治理國際合作規(guī)則等為重點領(lǐng)域，依托聯(lián)合國海洋大會等重要國際機(jī)制，與時俱進(jìn)，對《聯(lián)合國海洋法公約》等國際海洋治理規(guī)則進(jìn)行修訂和完善。

　　第二，保護(hù)人類賴以生存的海洋，共建全球藍(lán)色伙伴關(guān)系。聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程的目標(biāo)14提出，保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。海洋仍將是21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)增長的主要載體。世界各國應(yīng)齊心協(xié)力在“保護(hù)”與“發(fā)展”之間找到平衡，避免全球海洋“公地悲劇”，通過海洋科技創(chuàng)新提高海洋資源的利用率和經(jīng)濟(jì)效益。

　　第三，國際、區(qū)域和國家三管齊下，擴(kuò)大全球海洋治理公共產(chǎn)品供給。針對現(xiàn)階段地區(qū)和國際海洋治理機(jī)制“碎片化”困境，各國應(yīng)以多邊主義為原則，在聯(lián)合國的框架下，逐步通過對話協(xié)商，整合和完善地區(qū)與國際海洋治理合作機(jī)制，從而填補(bǔ)原有治理機(jī)制網(wǎng)絡(luò)中的盲區(qū)和盲點。推動建立國家-區(qū)域-國際三個層次協(xié)調(diào)聯(lián)動、力避重疊、優(yōu)勢互補(bǔ)，構(gòu)建全球海洋治理公共產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。

　　第四，擯棄冷戰(zhàn)思維，共同推進(jìn)全球海洋安全治理。當(dāng)前，海盜、海洋爭端、制海權(quán)爭奪等非傳統(tǒng)與傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)疊加作用，全球海洋安全形勢不容樂觀。應(yīng)跳出“零和安全”和“冷戰(zhàn)思維”的怪圈，以合作、共同、平等的安全理念，圍繞航道安全維護(hù)、區(qū)域海洋爭端解決和海上安全形勢管控等議題建立穩(wěn)定、長效的對話、協(xié)商及合作機(jī)制。

　　第五，發(fā)揮涉海非政府組織、智庫和科研機(jī)構(gòu)在全球海洋治理中的特殊作用。例如《世界環(huán)境公約》由法國頂尖法律智庫“法學(xué)家俱樂部”發(fā)起，聯(lián)合國目前已經(jīng)通過決議為該公約草案制定基本框架。國際社會應(yīng)支持涉海非政府組織、智庫和科研機(jī)構(gòu)，發(fā)揮為政府間磋商及各國政府部門決策過程提供科學(xué)調(diào)查數(shù)據(jù)、研究建議、信息的跨國和跨部門共享的作用。(完)

　　作者簡介：

　　吳士存，歷史學(xué)博士，博士生導(dǎo)師、研究員，華陽海洋研究中心理事長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席、中國南海研究院創(chuàng)始院長，廈門大學(xué)講座教授。曾作為訪問學(xué)者先后赴美國霍普金斯大學(xué)高級國際問題研究院、美國亞太安全研究中心、哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院學(xué)習(xí)或進(jìn)修，曾參加美國政府“美國外交政策溯源”等研修項目。1993—2000年，作為中國政府代表團(tuán)和專家組成員參與中越北部灣劃界談判。

　　吳士存致力于南海問題研究近30年，長期從事南海史地、海洋劃界、國際關(guān)系與地區(qū)安全、海南自貿(mào)港建設(shè)等跨領(lǐng)域研究，主持相關(guān)課題400余項。出版中外文著作30余部；并在國內(nèi)外知名媒體平臺發(fā)表中英文學(xué)術(shù)論文和時評文章300余篇。