從國外許多國家的政權(quán)分級(jí)來看，實(shí)行的是三級(jí)政權(quán)體制。目前，我國的政權(quán)分層已經(jīng)擴(kuò)張到五級(jí)政權(quán)體制。是實(shí)行三級(jí)政權(quán)體制，即中央、省、縣分層，還是保留五級(jí)分層體制而不改革，還是進(jìn)行一定的改革。(注釋：賈康：“縣鄉(xiāng)財(cái)政如何走出困境”，《決策咨詢》2002年第4期。)這是不同的思路。我們認(rèn)為，就長遠(yuǎn)來看，如果文化素質(zhì)提高、法制觀念增強(qiáng)，公民民間組織發(fā)育和完善，政權(quán)分層改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是三級(jí)體制。而目前的政權(quán)分層過多的體制，已經(jīng)形成了財(cái)政日趨緊張、農(nóng)民和企業(yè)負(fù)擔(dān)日益加重、幾乎所有的錢都吃了皇糧，如不堅(jiān)決改革，將危及到政權(quán)的穩(wěn)固。但是，不可能一步改革到位到三級(jí)政權(quán)體制。
現(xiàn)在的爭論是取消地級(jí)政權(quán)，還是取消鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)？對(duì)此需要進(jìn)行比較研究，拿出地級(jí)政權(quán)改革的方案和鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)改革的方案，比較兩種方案的成本、風(fēng)險(xiǎn)、收益和難易程度。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將目前的五級(jí)政權(quán)體制，在未來的二、三十年中先改革為四級(jí)政權(quán)體制，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)設(shè)置。進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，對(duì)鎮(zhèn)派出鎮(zhèn)公所。
縣和縣以下政治體制的設(shè)置，一定要社會(huì)事務(wù)與行政成本進(jìn)行計(jì)算，納稅稅源與企業(yè)及農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)行權(quán)衡，行政費(fèi)用的投入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益相比較。如果所費(fèi)的行政費(fèi)用太高，并且限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即使管得很細(xì)或者很好，從經(jīng)濟(jì)上講也是一種愚蠢的辦法和笨重的體制，從長期看，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展無疑是有害的。
關(guān)鍵的是，怎樣消腫，需要有多種方案進(jìn)行比較和衡量，盡量選擇市場經(jīng)濟(jì)的辦法，鼓勵(lì)人們?nèi)?chuàng)業(yè)，去自我就業(yè)，國家可能要有一定的政策，付出一定的養(yǎng)老醫(yī)療保障等代價(jià)，還需要與人員分流、債務(wù)處理相聯(lián)系，并與土地制度改革掛鉤，使村鄉(xiāng)縣政治體制順利消腫。
在方案的設(shè)計(jì)上，要注重鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)體制改革時(shí)的階段性和政權(quán)的連續(xù)性。在取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)后，對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)的管理，比如防止村霸和黑體惡勢力出現(xiàn)，維護(hù)鄉(xiāng)村的社會(huì)治安，一些修路、打井、清潔公益事業(yè)等等，需要建立自治組織和政府精干的巡回和派出機(jī)構(gòu)來治理。
三、中央和地方各級(jí)政權(quán)收入與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅體制改革
需要研究中央和地方財(cái)政稅收和事權(quán)體制的改革安排，設(shè)計(jì)一種既保證中央政治集中的需要，又滿足地方各級(jí)政權(quán)和公共財(cái)政運(yùn)行需要的財(cái)稅體制，并科學(xué)和合理地劃分中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)范圍，各盡其責(zé)；并且還要使稅收結(jié)構(gòu)有利于促進(jìn)投資、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)和全國統(tǒng)一大市場的形成。中央和地方的財(cái)政稅收和事權(quán)體制，既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)政治體制問題。一是如果稅制的設(shè)置上，中央財(cái)政所占的比重很低，中央政治上的集中度就沒有財(cái)力的保證，縮小地區(qū)發(fā)展差距、國防安全、外交事務(wù)、大的全國性的工程等等就不能正常進(jìn)行。而中央向地方借款，中央的權(quán)威就會(huì)受到威脅。1994年的稅制改革基本上改變了中央財(cái)政比例過低、中央財(cái)政向地方財(cái)政借錢的局面。但是，也帶來一些問題：1、按現(xiàn)在的分稅制，中央財(cái)政集中過多，省里財(cái)政基本滿意，地級(jí)財(cái)政過得去，縣級(jí)財(cái)政很困難，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政基本上依靠向農(nóng)民收費(fèi)度日；2、中央經(jīng)常出臺(tái)增加工資政策，許多教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)又要由地方承擔(dān)費(fèi)用，但是在財(cái)力的劃分上沒有以錢定事；3、中央和省級(jí)財(cái)政依靠稅收，地級(jí)以下財(cái)政依靠收費(fèi)維持，使得農(nóng)民和企業(yè)交了稅以后，還要承擔(dān)很多的費(fèi)，以養(yǎng)活基層政權(quán)，從而抑制了投資和企業(yè)的擴(kuò)大，中小企業(yè)很難存活，就業(yè)問題日益突出。4、較好的稅收來源、效益好的企業(yè)、一些能收費(fèi)的項(xiàng)目，一級(jí)一級(jí)上收，而收稅麻煩且稅少的稅項(xiàng)、微利和虧損企業(yè)、各種需要拿錢辦的事業(yè)，都一級(jí)一級(jí)下放。由于下一級(jí)官員是由上一級(jí)任命的，這種利益的上收和負(fù)擔(dān)的下移，明知很不合理，但是有著下級(jí)對(duì)上級(jí)無法抗拒的制度力量在推動(dòng)。二是由于稅收結(jié)構(gòu)上以企業(yè)項(xiàng)下征稅為主，而銷售環(huán)節(jié)的消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅為副，特別是卷煙等消費(fèi)稅也在企業(yè)項(xiàng)下征收，各地重復(fù)建設(shè)、市場封鎖、地方保護(hù)等等問題久治不愈；并且由于主要在企業(yè)項(xiàng)下征稅，一些需求彈性小的產(chǎn)品，稅收無法通過價(jià)格轉(zhuǎn)移，從而抑制了這類產(chǎn)品的投資。特別是在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，由于企業(yè)項(xiàng)下稅收過多，而投資又不能抵扣稅收，產(chǎn)品全面過剩，稅收不能應(yīng)價(jià)轉(zhuǎn)移，企業(yè)的稅負(fù)更加沉重，更使企業(yè)的投資積極性受到影響。三是國稅和地稅兩套稅收系統(tǒng)，在企業(yè)重復(fù)收稅，并且200萬稅收人員收了1萬多億稅收，收稅的成本很大，稅收效率太低。200萬人如果每年全國平均每人按照4萬元的工資、保障、獎(jiǎng)金、辦公、辦公設(shè)施等費(fèi)用計(jì)算，僅稅務(wù)系統(tǒng)就可能要開支800億稅收。
改革中央和地方財(cái)政稅收和事權(quán)體制的目的是：1、保證中央在社會(huì)和體制轉(zhuǎn)型期間的集權(quán)和權(quán)威；2、中央有足夠的經(jīng)費(fèi)滿足縮小地區(qū)發(fā)展差距、國防安全、外交事務(wù)、全國型的工程建設(shè)等需要；3、滿足各級(jí)政權(quán)體制的公共服務(wù)和公共管理需要，特別是教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、城市建設(shè)等需要；4、稅收結(jié)構(gòu)要有助于克服局部的市場封鎖和地方保護(hù)主義，形成全國性統(tǒng)一的大市場；5、形成鼓勵(lì)投資的稅收體制。因此，需要研究和設(shè)計(jì)以下問題和體制。
一是合理改革中央和地方(包括地方各級(jí)財(cái)政稅收)的財(cái)稅體制。要設(shè)計(jì)一種既能保證中央財(cái)政比例，又要考慮地方，特別是基層財(cái)力需要的分稅體制。加大地方對(duì)一些地方稅種的增稅和免稅權(quán)力，允許地方政府為了吸引投資而實(shí)行自己財(cái)政范圍內(nèi)的退稅政策。
二是要?jiǎng)澐种醒�、省、地、縣各級(jí)的事權(quán)范圍，界定清楚各級(jí)應(yīng)負(fù)的事權(quán)責(zé)任，在此基礎(chǔ)上核定各級(jí)政府在財(cái)政稅收總盤子中分配的比例和規(guī)模。如國防安全、社會(huì)治安、科技、教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、城市建設(shè)、公益性公路建設(shè)等等，哪些應(yīng)當(dāng)由哪一級(jí)政府承擔(dān)，都應(yīng)當(dāng)責(zé)任明確、落實(shí)到級(jí)；否則，有人收錢，但無人管事。許多人民群眾急需解決的事務(wù)，在政府各級(jí)中互相推逶�；蛘呱霞�(jí)將稅收走了，要辦的事全部下推給下一級(jí)財(cái)政，下一級(jí)政權(quán)沒有稅收保證的財(cái)力，只好向企業(yè)和農(nóng)民增加收費(fèi)，導(dǎo)致政府與企業(yè)和農(nóng)民的關(guān)系越來越緊張。
三是要進(jìn)行稅收結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)和改革，加大銷售環(huán)節(jié)消費(fèi)稅的征收，加大個(gè)人和企業(yè)所得稅的征收，使稅源大部分從企業(yè)項(xiàng)下征收改變?yōu)閺南M(fèi)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)、個(gè)人方面和所得方面征收。從而使地方政府不僅重視企業(yè)發(fā)展，還要重視市場發(fā)育和發(fā)展，克服地方保護(hù)主義，自覺融入全國統(tǒng)一的大市場中；并且使稅收結(jié)構(gòu)能刺激投資，鼓勵(lì)人們創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，改變我國投資不足、就業(yè)困難的局面。
四是中央和地方財(cái)稅和事權(quán)體制改革要做到四個(gè)結(jié)合：1、與政權(quán)機(jī)構(gòu)和人員的精簡，特別是縣和縣以下政治體制改革相結(jié)合。要將養(yǎng)人的錢，逐步地轉(zhuǎn)向?yàn)槊褶k事上來。 2、與政權(quán)單位后勤社會(huì)化改革、事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營和企業(yè)化改革結(jié)合起來。一些半公共性的產(chǎn)品，如非義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等等，可以實(shí)行差額補(bǔ)貼、自收自己支等方式，一些可以改變?yōu)槠髽I(yè)產(chǎn)品的，如實(shí)用型的研究所，幼兒園，民辦的非義務(wù)教育，或者家長要求較高的義務(wù)階段教育，都可企業(yè)化經(jīng)營，與財(cái)政脫鉤。3、要與機(jī)構(gòu)人員精簡、社會(huì)化和企業(yè)化改革的成本和收益結(jié)合起來考慮，既要考慮改革可能在一定時(shí)期要支付的成本，又要分析改革給財(cái)政帶來的收益，從而安排改革的力度、過程和目標(biāo)。4、與制定和實(shí)施《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》結(jié)合起來，使財(cái)政支出科學(xué)化、公開化、民主化。以科學(xué)的指標(biāo)和法律法規(guī)核定各級(jí)的財(cái)政需要，依法編制預(yù)算，依法支出，依法對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督。
四、改革黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式
目前，國有和國有控股資產(chǎn)占到整個(gè)社會(huì)經(jīng)營性資產(chǎn)的70%左右，2002年底已經(jīng)達(dá)到近11萬億規(guī)模。黨的十五大確立了國有經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)資產(chǎn)多元化的改革方針，黨的十六大又提出建立管人、管事和管資產(chǎn)相統(tǒng)一，以及中央和地方兩級(jí)分別履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)管理新體制。但是，從目前黨對(duì)國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)來看，我們還沒有找到一種最佳的方式。
存在的問題是：企業(yè)內(nèi)部黨的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和企業(yè)經(jīng)營組織形成相分離的板塊狀況，使企業(yè)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)復(fù)雜化；黨的在企業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)不能通過企業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能來實(shí)現(xiàn)，成為與企業(yè)工作相分離的黨的工作，而這種工作又相應(yīng)地加大了企業(yè)的非經(jīng)濟(jì)組織和功能運(yùn)作的非經(jīng)濟(jì)成本；黨的系統(tǒng)和企業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)之間相互形成內(nèi)耗，磨擦成本較大；黨來任命企業(yè)中層干部，董事長和總經(jīng)理要領(lǐng)導(dǎo)中層干部來經(jīng)營企業(yè)，黨要對(duì)企業(yè)的重大事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)和決策，但是干預(yù)和決策的責(zé)任按照公司法要由董事長來負(fù)責(zé)。諸如此類，都是影響國有企業(yè)發(fā)展和競爭力的重要問題。因此，需要認(rèn)真研究黨對(duì)國有和國有控股企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式。
改革的原則是：黨的領(lǐng)導(dǎo)方式要合乎現(xiàn)代企業(yè)組織形式和公司法，黨的領(lǐng)導(dǎo)組織融入現(xiàn)代企業(yè)制度之中，以現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的方式體現(xiàn)出來；黨的領(lǐng)導(dǎo)和工作，要以增強(qiáng)企業(yè)競爭力為目標(biāo)，盡量降低運(yùn)作成本；用黨的領(lǐng)導(dǎo)組織融入現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的辦法，根絕黨的系統(tǒng)和工作與企業(yè)經(jīng)營系統(tǒng)和工作的磨擦和內(nèi)耗；黨的領(lǐng)導(dǎo)組織和領(lǐng)導(dǎo)方式要適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營的規(guī)則和要求，要考慮市場競爭的需要，不能不考慮經(jīng)濟(jì)成本，不能不考慮因非經(jīng)濟(jì)成本過大而在市場上可能被非經(jīng)濟(jì)成本較小的民營企業(yè)、三資企業(yè)和外資企業(yè)擠垮及最后破產(chǎn)的危險(xiǎn)。
五、從政治體制改革、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度調(diào)整和改革土地制度
城鄉(xiāng)土地制度，既是經(jīng)濟(jì)體制的一部分，也是政治體制的一部分。1、從基本的政治經(jīng)濟(jì)制度上講，土地制度涉及到土地資產(chǎn)的所有和財(cái)產(chǎn)保護(hù)問題，因此，土地所有和分配方式，幾乎是一個(gè)國家憲法必及的重要內(nèi)容。2、鄉(xiāng)村土地的所有和使用制度，實(shí)際是鄉(xiāng)村政治體制模式的一個(gè)基礎(chǔ)或者重要因素。如土地農(nóng)業(yè)集體所有，就是人民公社制度的基礎(chǔ)；而土地集體所有、農(nóng)戶承包，就是目前攤費(fèi)入畝、向農(nóng)民收費(fèi)、村鄉(xiāng)縣政治體制生存和膨脹的重要原因。只有改革土地制度，才能釜底抽薪，根絕攤費(fèi)入畝的來源。3、土地是私有，還是公有？公有是不是要分國有和集體所有兩種？公有形式下，耕地和住宅用地等等，使用年期制度怎樣設(shè)計(jì)？都涉及一個(gè)國家的財(cái)產(chǎn)及其保護(hù)制度，這是一個(gè)社會(huì)政治制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。
對(duì)中國目前的土地制度進(jìn)行簡單的總結(jié)：可概括為國家和集體兩種所有，國家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力，國家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設(shè)用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家強(qiáng)制征用集體土地。這種土地制度帶來許多問題。一是集體土地所有權(quán)的虛無性衍生出土地實(shí)際村長所有、以畝計(jì)費(fèi)使農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、承包期短使土地?zé)o法向規(guī)�；r(nóng)場集中；二是集體土地被強(qiáng)制征用為國有土地的不平等性及其衍生出對(duì)農(nóng)民補(bǔ)償太少、形成越來越多的無耕地?zé)o就業(yè)無保障的三無農(nóng)民；三是政府的土地管制過度和管制失效并存，不應(yīng)該管的管了不少，應(yīng)該管的沒有管好；四是土地使用年期較短，使土地使用者在使用權(quán)終止時(shí)，有巨大的財(cái)產(chǎn)歸屬的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，特別是地上附著資產(chǎn)有充公的危險(xiǎn)；五是土地所有和管制制度，阻礙著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市順利轉(zhuǎn)移，不適應(yīng)以市場機(jī)制為基礎(chǔ)有效和合理地配置土地資源；六是在一些由私人和法人使用，但國有和集體使用權(quán)沒有出讓給私人和公司的領(lǐng)域，或者集體和國有讓渡給私人和法人使用的土地使用權(quán)快到期時(shí)，往往發(fā)生“公地的悲劇”。
合理配置土地資源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。從經(jīng)濟(jì)學(xué)思路來看，土地資源有兩種不同的所有制模式和國家管理方式：一種是公共所有、政府集中分配；另一種是私人所有、市場自由調(diào)節(jié)。到底何種體制能合理地配置和利用土地資源，經(jīng)濟(jì)學(xué)界進(jìn)行過長期的爭論。從各國的實(shí)踐來看，極端公共所有、政府高度集中分配的模式，不適應(yīng)于由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)隨時(shí)變化而每時(shí)每刻發(fā)生的方方面面和成千上萬有關(guān)土地事項(xiàng)的及時(shí)處理，不適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)對(duì)資源分配的要求，土地資源配置的時(shí)間過長、效率過低、組織成本太高。
因此，中國土地制度改革的框架性安排為：土地的兩種公有制并軌，國家擁有所有土地的終極所有權(quán)，分解國家所有的占有、使用、使用權(quán)處置等權(quán)力，實(shí)行較長的使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民和一部分國有企業(yè)的土地使用年期財(cái)產(chǎn)權(quán)與社會(huì)保障掛鉤，發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，政府管理主要彌補(bǔ)市場配置土地資源的缺陷。
土地制度的改革除了形成有利于促進(jìn)城市化進(jìn)程、有利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)和和西部大開發(fā)、適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)總體制的功能外，還包括：1、對(duì)轉(zhuǎn)型中的人口有社會(huì)保障功能。需要安排一種制度，將農(nóng)民承包的土地作為保障財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，使進(jìn)城務(wù)工和脫離土地的農(nóng)民能獲得一定程度的養(yǎng)老、失業(yè)等保障。2、有利于節(jié)約利用土地。通過土地制度的激勵(lì)和約束，使衰敗的農(nóng)村，其宅地、村公共用地通過復(fù)墾變成為耕地，抑制城鎮(zhèn)土地受讓和購買后不用或利用率不高而浪費(fèi)的現(xiàn)象。3、有利于防止政府土地管理中的腐敗，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公開、公平、公正，并盡量借助于市場和社會(huì)的力量配置土地資源；同時(shí)，讓利于民，減少土地制度中部門和工作人員權(quán)力尋租的設(shè)置。
建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治體制
中國不僅要改革一些阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治體制，還要建設(shè)一些適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)體制的新的政治體制。從減輕農(nóng)民和企業(yè)負(fù)擔(dān)、抑制政府尋租設(shè)置和腐敗、促進(jìn)政府向民本和為民做實(shí)事轉(zhuǎn)型，需要建設(shè)以下新的政治體制。
一、制定和頒布《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》
起草、制定、頒布《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，屬于人民供養(yǎng)的各類機(jī)構(gòu)和人員，需要定崗定員、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、建立指標(biāo)體系、嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)撥款、制定審核監(jiān)督辦法和增加供養(yǎng)人員的程序，將供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和吃皇糧人數(shù)膨脹用法律的形式死死控制住。我們面臨的危機(jī)是，如果對(duì)吃皇糧的規(guī)模和人員不從法律等制度上設(shè)計(jì)一個(gè)非常嚴(yán)格的控制機(jī)制，一是政權(quán)體制就會(huì)憑借權(quán)力自由、任意地進(jìn)行擴(kuò)張，大家都不想創(chuàng)業(yè)、不想受制于人，都想吃無風(fēng)險(xiǎn)的皇糧，都想有點(diǎn)權(quán)力用一用，再過幾十年，我們的社會(huì)就會(huì)成為一個(gè)吃皇糧的社會(huì)，老百姓和企業(yè)的負(fù)擔(dān)就會(huì)越來越重，整個(gè)社會(huì)就會(huì)崩潰。二是我國社會(huì)還是一個(gè)官本位的社會(huì)，建國以后計(jì)劃行政經(jīng)濟(jì)更加強(qiáng)化了人們的官本位意識(shí)，聰明人、文化素質(zhì)高的人、有點(diǎn)社會(huì)關(guān)系的人、智商較高的人，社會(huì)精英都想方設(shè)法往政權(quán)里擠，都去吃皇糧；剩下不太聰明的人、文化素質(zhì)較低的人、沒有社會(huì)關(guān)系的人、智商不太高的人，都在辦企業(yè)、搞農(nóng)業(yè)。聰明人、有文化水平的人、智商高的人，在辦公室里制定法律，要審批、要收費(fèi)、要特別許可，來捉弄不聰明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。試想都想去吃皇糧、要權(quán)力，而沒有聰明才智的人去創(chuàng)業(yè)、投資、發(fā)明，這樣的社會(huì)能發(fā)展嗎？
需要研究一個(gè)課題，就是人民供養(yǎng)的吃皇糧人員的比例數(shù)量怎樣確定？是以各級(jí)政權(quán)的框架確定供養(yǎng)人員，還是根據(jù)別的因素確定供養(yǎng)人員。我們認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)定義財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍，哪些屬于人民應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)的，哪些不屬于人民應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)的。比如精干的黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政府、兩院、部隊(duì)、武裝警察、民事警察、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公益性衛(wèi)生等事業(yè)，這些應(yīng)當(dāng)由人民來供養(yǎng)，他們?yōu)槿嗣裉峁┓⻊?wù)。而那些可以社會(huì)化和企業(yè)化經(jīng)營的黨政機(jī)關(guān)后勤和事業(yè)不應(yīng)當(dāng)由人民來供養(yǎng)。
但是，供養(yǎng)人員規(guī)模的確定，必需考慮這樣一些因素：一是城市化趨勢。鄉(xiāng)村人口要向城市人口轉(zhuǎn)移，因此，政權(quán)的運(yùn)作任務(wù)量在城鄉(xiāng)講是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過程。城市中的任務(wù)越來越重，鄉(xiāng)村中的任務(wù)越來越少。從趨勢上講，以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為特征的政權(quán)應(yīng)當(dāng)越來越精簡。二是人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位數(shù)量及財(cái)富生產(chǎn)規(guī)模。過去往往用人口數(shù)量因素確定吃皇糧人員的比例和數(shù)量，然而，農(nóng)業(yè)社會(huì)人口的負(fù)擔(dān)能力最弱，而工商業(yè)人口的負(fù)擔(dān)能力較強(qiáng)。并且，農(nóng)業(yè)社會(huì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的社會(huì)管理事務(wù)較少，而工商業(yè)經(jīng)濟(jì)法人和城市人口的社會(huì)管理事務(wù)較多。因而，需要從人口、經(jīng)濟(jì)法人和事業(yè)法人數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)能力來確定吃皇糧食人員的比例和規(guī)模。而不應(yīng)當(dāng)是發(fā)達(dá)地區(qū)有什么樣的政權(quán)設(shè)置，不發(fā)達(dá)地區(qū)也有什么樣的政權(quán)設(shè)置；也不應(yīng)當(dāng)城市中有什么樣的政權(quán)設(shè)置，農(nóng)業(yè)縣中也有什么樣的政權(quán)設(shè)置。三是還要考慮吃皇糧人員的工資水平，工資水平太高，吃皇糧人員的人數(shù)就應(yīng)當(dāng)減少。當(dāng)然，還有一些扶貧、衛(wèi)生教育需要，民族地區(qū)的特殊性，政權(quán)管轄的地理面積，中央給予的轉(zhuǎn)移支付力度等等因素。但是，政權(quán)規(guī)模的設(shè)置，首要的是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力和政權(quán)的低成本和高效率為準(zhǔn)。而不應(yīng)當(dāng)成為人民和企業(yè)的沉重負(fù)擔(dān)。從人民中收取的稅收，應(yīng)當(dāng)更多地用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、教育、衛(wèi)生、科技、環(huán)境等方面的開支，而不應(yīng)當(dāng)大部分和全部用來發(fā)放吃皇糧人員的工資，用來養(yǎng)人。
據(jù)有關(guān)資料，中國目前吃財(cái)政飯的人與人口比例是1:27，如果按此計(jì)算，吃財(cái)政飯的人為4800萬人。但是，實(shí)際是除了財(cái)政負(fù)擔(dān)的吃皇糧人員外，還有村、鄉(xiāng)、縣各級(jí)不吃財(cái)政皇糧，而向農(nóng)民和企業(yè)收費(fèi)負(fù)擔(dān)的吃準(zhǔn)皇糧的人員。中國有74萬個(gè)村，4.3萬個(gè)鄉(xiāng)，2700個(gè)縣，如果吃準(zhǔn)皇糧的人員每個(gè)村、鄉(xiāng)、縣分別按照各自負(fù)擔(dān)10人、200人、1000人計(jì)算，則又出來還是由老百姓和企業(yè)供養(yǎng)的吃準(zhǔn)皇糧的1870萬人。因此，吃皇糧和準(zhǔn)皇糧的人員規(guī)模達(dá)6670萬人。這樣人民就不是27個(gè)人養(yǎng)1個(gè)人，而是19.5個(gè)人養(yǎng)1個(gè)人。如果這些人的工資、福利、獎(jiǎng)金、辦公、出差、車馬、招待、辦公樓等等費(fèi)用，按每個(gè)人3萬元計(jì)算，消耗2萬億國民收入，占整個(gè)2002年10萬億GDP的20%。也就是說，占總?cè)丝?/20的吃皇糧和吃準(zhǔn)皇糧的人，消耗了全國總的GDP的20%。
中國建國和改革開放以來，機(jī)構(gòu)越減越龐雜、吃皇糧的人員越減越多，改革一次，膨脹一次，處于機(jī)構(gòu)改革、人員精簡和機(jī)構(gòu)膨脹和人員趨多的惡性循環(huán)之中。結(jié)果：機(jī)構(gòu)越來越多，官員越來越多，吃皇糧的人越來越多，政權(quán)成本越來越高，政治效率卻越來越低，人民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)越來越重，納稅的錢越來越不夠用，都基本上用來吃了皇糧，而不是為老百姓去辦事業(yè)。機(jī)構(gòu)和人員為什么控制不住？就是因?yàn)闆]有《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》的制約。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)研究的成果，制定和頒布一項(xiàng)《國家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，將其與財(cái)政預(yù)算、黨政事業(yè)編制、供養(yǎng)人員增減程序等法律法規(guī)結(jié)合起來，形成有效的對(duì)吃皇機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模的嚴(yán)防死守機(jī)制。將由人民供養(yǎng)的政黨、其他黨派、人大政協(xié)、政府、兩院、安全、軍隊(duì)、武裝警察、其他警察、事業(yè)等等所有的機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模，嚴(yán)格控制在人民能夠承擔(dān)和不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范圍內(nèi)。
同時(shí)，要有改革方案和辦法，黨政社團(tuán)機(jī)關(guān)的后勤社會(huì)化、企業(yè)化，事業(yè)單位盡可能地實(shí)行自收自支和企業(yè)化經(jīng)營，精簡吃皇糧的機(jī)構(gòu)和人員；制定各種法律、法規(guī)、政策，促使和鼓勵(lì)更多的社會(huì)精英去投資、創(chuàng)業(yè)、發(fā)明，增加社會(huì)的財(cái)富，而改觀大部分社會(huì)精英都往政權(quán)機(jī)關(guān)和其他吃皇糧單位擠的風(fēng)氣。
二、規(guī)定法律和法規(guī)形成的民主化方式和程序
要研究法律和法規(guī)形成的民主化與其執(zhí)行的監(jiān)督程序，消除許多部門法律和法規(guī)中的審批、收費(fèi)、特別許可等尋租設(shè)置，理順各個(gè)部門法之間的沖突，使法律和法規(guī)的制定達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制、規(guī)范各方行為、節(jié)約交易和社會(huì)管理成本等目的。法律和法規(guī)是規(guī)范人們關(guān)系和行為的游戲規(guī)則。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)講，法律和法規(guī)是界定法人和自然人有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系中各自責(zé)任和各自權(quán)利的契約，這種契約能降低社會(huì)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系析交易成本，提高社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的效率。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，法律和法規(guī)要適應(yīng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變；從經(jīng)濟(jì)體制來看，法律和法規(guī)要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，并且要促進(jìn)體制向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌；從民主和利益最大化講，法律和法規(guī)要滿足最多數(shù)人的利益，其運(yùn)行的成本要低，并且要講求法律和法規(guī)運(yùn)行的效率。
就目前法律和法規(guī)的制定和實(shí)施來看，存在這樣一些問題：一是法律和法規(guī)的起草、制定充滿部門和機(jī)關(guān)特征，許多部門通過立法的形式，隨意設(shè)置審批、特別許可和收費(fèi)等規(guī)定，將部門甚至處室的利益內(nèi)含其中。中國目前的法律形成過程為，部門的政策法規(guī)部門起草，交國務(wù)院法制局審，并與其他相關(guān)部門協(xié)商，再交人大審議，有從本部門退居人大的領(lǐng)導(dǎo)，也有本部門的人大代表，在人大中呼吁，于是代表們表決，委員長簽字，便被通過。實(shí)際很多通過的是充滿了部門權(quán)力和利益的法律。并且，法律一般都很原則，需要由部門制定實(shí)施細(xì)則，或者實(shí)施法規(guī)，這種法規(guī)不需要交人大審議，更是充滿了偏向自己部門利益和權(quán)力的細(xì)化和解釋。法律和法規(guī)中充滿了尋租設(shè)置。二是各部門法律和法規(guī)之間相互矛盾和沖突。各部門在制定法律和法規(guī)過程中，都想擴(kuò)大自己的行政事務(wù)的管轄范圍，都想擴(kuò)大自己的審批權(quán)力。比如，涉及土地的有國土資源部、建設(shè)部、規(guī)劃部門、農(nóng)業(yè)部、水利部、房產(chǎn)管理部門等等，它們都有各自有關(guān)涉及土地管理的法律和法規(guī)。于是，一項(xiàng)涉地事宜，當(dāng)事人就要跑許多個(gè)部門，使法律和法規(guī)的實(shí)施效率大大降低。三是許多法律和法規(guī)帶有明顯的高度公有、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和僵化的行政管理色彩，而許多新的事物和社會(huì)及經(jīng)濟(jì)關(guān)系還沒有被法律和法規(guī)所管轄。一些部門法律和法規(guī)就包含著一種我就是管束人民的這樣一種理念。所以，法律和法規(guī)都加強(qiáng)審批、許可、收費(fèi)、罰款等這樣的條款。由于審批和收費(fèi)式的法律和法規(guī)軌制，使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成了一種審批和收費(fèi)經(jīng)濟(jì)。四是法律和法規(guī)制定得較為原則性，這為隨意解釋法律和法規(guī)留下了余地，甚至有的法律和法規(guī)不可操作，并且一些法規(guī)審批、收費(fèi)和罰款的范圍彈性太大，一方面形成執(zhí)法不嚴(yán)，法不責(zé)眾；另一方面，通過各種關(guān)系可以從輕處理，或者法外處理，為執(zhí)法腐敗設(shè)置了條件。比如，有的部門的法規(guī)規(guī)定，修理家電的修理店，有一年以上修理業(yè)務(wù)的才能開業(yè)。這樣除了原有的家電維修店可以維持運(yùn)營外，新的家電維修店一個(gè)也開業(yè)不了。因?yàn)檫�沒有開業(yè)，哪里來的一年以上的修理經(jīng)驗(yàn)?zāi)�？那么�?qǐng)問，如果隨著城市的擴(kuò)大，新建一個(gè)小區(qū)的家電維修店，從哪里誕生出來呢？五是部門的一些法規(guī)違法。比如有關(guān)政府部門出臺(tái)了關(guān)閉一些中小企業(yè)的法規(guī)，按此法規(guī)關(guān)閉了一些高污染、浪費(fèi)資源的一些企業(yè)。但是，這些企業(yè)有的當(dāng)時(shí)也是在政府的工商部門合法注冊(cè)的，也有政府有關(guān)部門的開工和采礦許可，在關(guān)閉時(shí)，政府是否能強(qiáng)行關(guān)閉，是不是要賠償。如不賠償，有違于工商登記、開工和采礦許多等方面的法律和法規(guī)。
立法程序和過程需要這樣一些改革：1、法律和法規(guī)的形成，可以由政府部門提議，也可以由居民和企業(yè)動(dòng)議，由立法機(jī)關(guān)召集，一定要有有關(guān)的各方人士參加，形成法律法規(guī)起草專門小組和聯(lián)系人。比如土地法起草，一定要有農(nóng)民、村長、建設(shè)者、房地產(chǎn)商、政府人員、法律專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、規(guī)劃專家、涉地的有關(guān)各部門人員等等參加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法規(guī)草稿應(yīng)當(dāng)公開廣泛征求意見，重大的法律和法規(guī)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行聽證制。即法律和法規(guī)的制定要公開、透明、民主。3、許多法律和法規(guī)是規(guī)范政府管理部門和企業(yè)及自然人雙方行為的契約，可能法律和法規(guī)在公開民主制定過程中，否決了政府有關(guān)部門的審批和收費(fèi)設(shè)置，并加大了政府部門的責(zé)任，這時(shí)，要避免政府有關(guān)部門阻撓和否決法律和法規(guī)的形成。4、各部門法律，要與其他已經(jīng)出臺(tái)的法律進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免相互沖突；部門所出臺(tái)的法規(guī)，也要由立法部門進(jìn)行審議，一是避免各部門法規(guī)相互矛盾給法規(guī)管轄的企業(yè)和自然人帶來不便；二是防止部門趁制定法規(guī)之機(jī)，設(shè)置審批、收費(fèi)等尋租性條款。5、過去出臺(tái)的法律法規(guī)，其中不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的，法律之間相互沖突的，有不合理審批和收費(fèi)的，甚至損害企業(yè)和自然人權(quán)利的等等，進(jìn)行一次徹底的清理和修改。6、制定《立法法》，對(duì)法律起草召集人、形成各方參加的法律法規(guī)起草和聯(lián)系組、公開征求意見、重大法律法規(guī)聽證、避免法律法規(guī)沖突、人民代表大會(huì)通過程序等等，以法律的形式固定下來。
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