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文/文曄
2003年12月16日，臺北確認(rèn)了全球首例冬季SARS復(fù)發(fā)個案，引起島內(nèi)的恐慌；12月22日，美國舊金山發(fā)生大面積停電，將圣誕氣氛一掃而空——北京同全球其他大城市一樣，繁華而脆弱，高效而易損，如果這些危機(jī)發(fā)生在北京，北京將如何應(yīng)對？
SARS之災(zāi)暴露出了中國城市公共安全的諸多缺失，最主要之一就是整個預(yù)防和危機(jī)處理體制的缺陷。
在北京這個龐大的城市，甚至一次小雪就能使它手忙腳亂。
2003年11月6日，北京中雪。主管交通的副市長劉志華坐鎮(zhèn)雪天應(yīng)急道路交通保障指揮部，在下雪后2小時啟動了三級應(yīng)急方案，之后北京安然度過了這個風(fēng)雪之夜，第二天的交通狀況甚至好過平常。
眾所周知，這是“吃一塹長一智”的結(jié)果。
“北京市雪天道路交通保障應(yīng)急方案”誕生于2001年的一場小雪之后。在那場小雪之前，北京市在雪天需要協(xié)作的各個部門之間一直保持著“松散”聯(lián)系，其間的無序管理和溝通失誤，產(chǎn)生了令人驚異的后果——2001年12月17日，一場微不足道的小雪讓整個北京的交通陷入了癱瘓。
一個安全系統(tǒng)的孕育
“為什么稍有危機(jī)就要市領(lǐng)導(dǎo)親臨一線呢？這種管理方法在國外早就過時了。美國有聯(lián)邦緊急事務(wù)管理總署，領(lǐng)導(dǎo)人的核心工作就是判斷選擇幾號方案，按下不同顏色的按鈕，接著各個部門就像機(jī)器般的動起來了�！敝袊娛驴茖W(xué)研究院研究系統(tǒng)論的朱松春研究員對當(dāng)前的危機(jī)管理提出質(zhì)疑。
北京市消防局副局長李進(jìn)接受本刊采訪時承認(rèn)，減災(zāi)的指揮和管理是最薄弱的環(huán)節(jié)。據(jù)他介紹，目前我國各種應(yīng)急指揮系統(tǒng)分屬17個部門，各職能部門歸口管理，分兵把守，自成體系。
比如，各個城市的地震預(yù)報由地震局負(fù)責(zé)，地震發(fā)生后的救護(hù)由消防、醫(yī)療等部門負(fù)責(zé)，災(zāi)后救援與恢復(fù)由民政部門負(fù)責(zé)，這種分工當(dāng)然有利于明確職責(zé)，但在實際操作時往往各部門之間界面不清，并導(dǎo)致資源浪費。
目前北京的防洪、地震、消防、民防、公安等都要求建立一套自己的信息管理系統(tǒng)，其功能大同小異。
專家總結(jié)了當(dāng)前應(yīng)急指揮系統(tǒng)的弊端：政出多門，投資分散；多頭指揮，聯(lián)動困難；功能單一，處置不利；信息共享程度低，結(jié)果是，稍有大災(zāi)，就不得不成立各種市長坐鎮(zhèn)的指揮中心以協(xié)調(diào)調(diào)度。北京市科協(xié)一份研究報告指出，“市領(lǐng)導(dǎo)上一線的確可以鼓舞士氣，但市里沒有一個常設(shè)的減災(zāi)機(jī)構(gòu)，臨時成立的領(lǐng)導(dǎo)小組往往缺乏思想物質(zhì)準(zhǔn)備和經(jīng)驗，減災(zāi)的科學(xué)性長遠(yuǎn)性難以保證�！�
“綜合減災(zāi)的核心是‘一元化’，它不是消弱各單一災(zāi)種的職能，而是整合資源，使各個災(zāi)種防災(zāi)的功能統(tǒng)一于綜合減災(zāi)管理系統(tǒng)之中。”中國災(zāi)害防御協(xié)會副秘書長、北京政府專家顧問團(tuán)成員金磊說。
2003年2月中旬，北京市開始醞釀構(gòu)筑城市預(yù)警和應(yīng)急指揮系統(tǒng)。但3月的SARS爆發(fā)，給了北京一個措手不及，事后證明，它也是一個機(jī)遇。中國科學(xué)院社會經(jīng)濟(jì)與心理行為研究中心主任時勘，參與了北京應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)的研討，他說：“如果以當(dāng)時所定的以改造為主的路子走下去，就會使公安局或者市委值班室‘翻牌’為應(yīng)急指揮部。SARS的爆發(fā)使領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識到，只從各個防災(zāi)部門的專業(yè)角度是無法面對危機(jī)的，必須建立一個全新的指揮系統(tǒng)統(tǒng)籌全局。SARS過后，北京的危機(jī)處理才從領(lǐng)導(dǎo)決策型走向科學(xué)分析型�！�
北京：為中國提供安全樣板
SARS疫災(zāi)初期的措手不及，讓北京意識到了自己的軟肋，也使北京加速了應(yīng)急系統(tǒng)的構(gòu)建。據(jù)媒體報道，4月下旬，北京正式成立城市預(yù)警和應(yīng)急指揮系統(tǒng)規(guī)劃小組。
其中，北京市市長王岐山親任組長，小組由北京市政府所屬16個職能部門組成，包括交通、公安、消防、電力、水利、市政等主要公共部門。
北京市消防局副局長李進(jìn)介紹，該應(yīng)急系統(tǒng)以屬地管理為原則，涵蓋了9個應(yīng)急處置子系統(tǒng)，分別是：重大交通事故、消防安全、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、防汛抗旱、重大動物疫情防控，一個全新的部門——北京應(yīng)急指揮中心將是9個子系統(tǒng)的總指揮。
“這一系統(tǒng)建成以后，各種求助信息將直接提交到應(yīng)急指揮中心的信息平臺，經(jīng)過電腦分析處理后即時分發(fā)給‘110’、‘119’等子系統(tǒng)，如果有重大事件直接報給北京市公共安全管理委員會，由其根據(jù)預(yù)案統(tǒng)籌處理�！敝焖纱喝绱嗣枋鑫磥淼南到y(tǒng)。
支撐這一應(yīng)急系統(tǒng)的關(guān)鍵字是：十幾個部門的“統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)連動”，而其效率的發(fā)揮關(guān)鍵要看流程設(shè)置，分工安排以及如何保證信息的通暢，也就是預(yù)案制定的水平。
作為應(yīng)急系統(tǒng)規(guī)劃小組專家顧問組的成員，金磊認(rèn)為，預(yù)案的科學(xué)性值得探討。
2003年11月7日，專家注意到的一個細(xì)節(jié)是：初冬的雪加霧對北京清晨的道路影響較大，道路受阻雖在人們的意料之中，但出乎意料的是，當(dāng)天的大雪造成部分室外架空供電線路中斷，更嚴(yán)重的是大雪截斷了電視信號：嚴(yán)重“雪衰”(即無線電波在傳輸過程中，受到雪雨影響導(dǎo)致信號被吸收，由強(qiáng)變?nèi)酰踔链蠓葴p弱)導(dǎo)致北京有線電視網(wǎng)絡(luò)自建立以來，出現(xiàn)了最大規(guī)模的干擾，200多萬戶有線電視的電視沒有信號或影像模糊。
同時，僅城區(qū)內(nèi)，就有數(shù)以近萬計的樹枝被雪壓壞，不少剛種的小樹一片片倒下，甚至不時看到有些大樹也連根折斷，盡管園林人員在大街兩旁修整，但11月7日的北京大街仍給人一片狼藉的印象。
對此，金磊認(rèn)為“北京雪天應(yīng)急方案”的全面性及有效性存在問題，“除了交通問題，下雪引發(fā)的其他問題為什么不做到預(yù)案中呢？當(dāng)各災(zāi)種都在制定應(yīng)急預(yù)案的時候，我們是不是應(yīng)該重審研究一下現(xiàn)有預(yù)案的深度？”
目前，北京的綜合減災(zāi)尚處于規(guī)劃階段，減災(zāi)計劃和基本法規(guī)尚未出臺。但專家們認(rèn)為，如果不加快步伐，至少，“安全奧運”的提法就會面臨一個尷尬局面。
“北京的安全改造是最難的，也是最有推動力的，它將成為其他城市的模板——北京正在搭建中的安全網(wǎng)，實際上是一本教科書�！苯鹄谡f。
(來源：中國《新聞周刊》2004年第3期)
