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在自己的國(guó)家實(shí)現(xiàn)自由地遷徙，太多的制度障礙影響我們實(shí)現(xiàn)這個(gè)夢(mèng)。沈陽(yáng)的舉措，雖不至于敲破堅(jiān)冰，起碼搬除了路上的第一根柵欄
本刊記者/段宇宏
7月22日，上午9點(diǎn)——這一時(shí)間很可能成為歷史性的時(shí)刻——沈陽(yáng)市公安局正式對(duì)外宣布：從即日起，沈陽(yáng)市取消“暫住證”制度，并不再收取任何管理費(fèi)用。這在全國(guó)還是首例。新華網(wǎng)第一時(shí)間這樣報(bào)道。
放棄上億元部門利益
7月25日，星期六，沈陽(yáng)市公安局戶政處。
盡管是假日，這里的人們大都沒(méi)閑著。
記者在辦公室等待分管戶籍工作的副處長(zhǎng)何凡。何在近旁的會(huì)議室，主持討論暫住證取消后的工作部署�？梢愿杏X(jué)到，會(huì)議氣氛熱烈，沒(méi)有官腔，倒更象一個(gè)學(xué)術(shù)討論會(huì)——?dú)v史責(zé)任，遷徙自由，國(guó)民待遇——這些書(shū)面化的詞語(yǔ)不時(shí)跳入耳底。
沈陽(yáng)率先取消暫住證，何凡認(rèn)為是國(guó)家大氣候、公安小環(huán)境共同促成的結(jié)果。
所謂國(guó)家大氣候，何凡的理解是：孫志剛案發(fā)生后，全國(guó)造成很大震動(dòng)，收容遣送制度被廢止，隨即《城市流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)，暫住證的存在與社會(huì)的民主化、法制化進(jìn)程不相適應(yīng)，并且有違國(guó)家制定的農(nóng)民向非農(nóng)和城市轉(zhuǎn)移的政策，不改是逆潮流而動(dòng)。
至于“小環(huán)境”，在有著多年公安管理實(shí)踐的何凡看來(lái)，即便暫住證在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期能起到一定積極作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展，其功能應(yīng)該重新進(jìn)行審視�！八谋锥嗽桨l(fā)凸顯，暫住證和暫住收費(fèi)的存在不但給外來(lái)人口帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還給一些部門或個(gè)人擾民、謀取私利提供了可能�！�
從全國(guó)范圍來(lái)看，沈陽(yáng)并非最具魅力的城市，但在東北地區(qū)，卻蘊(yùn)含極大的吸引力。沈陽(yáng)市現(xiàn)有流動(dòng)人口約50萬(wàn)，長(zhǎng)期務(wù)工、經(jīng)商的有30萬(wàn)左右。根據(jù)原來(lái)的規(guī)定，每人每月要交暫住費(fèi)40元，一年是480元，按30萬(wàn)人口交費(fèi)計(jì)，一年就有1.44億元的收入。
在更多類似沈陽(yáng)的地方，暫住收費(fèi)帶來(lái)的是部門利益，而“利益”又如此難以割舍，取消暫住證，實(shí)施零收費(fèi)面臨現(xiàn)實(shí)困境。
中共十六大后，沈陽(yáng)公安內(nèi)部曾組織了多次大討論，中心議題是如何解決群眾最關(guān)心、最不滿意的問(wèn)題，外來(lái)人口權(quán)益如何保護(hù)成為了討論的焦點(diǎn)。何凡說(shuō)，中國(guó)加入世貿(mào)，對(duì)公民的國(guó)民待遇問(wèn)題提上了議事日程，一個(gè)國(guó)家的公民有權(quán)在自己的國(guó)家內(nèi)自由遷徒、流動(dòng)，“這是大勢(shì)所趨”。
在這樣的背景下，沈陽(yáng)公安決心放棄部門利益，并決定每年從經(jīng)費(fèi)中拿出一筆錢，投到城市流動(dòng)人口的信息化、人性化管理以及幫扶工作中去。
諸多領(lǐng)域仍待改革
改革前的醞釀是繁瑣不堪的。各種討論會(huì)上，局領(lǐng)導(dǎo)甚至要求每一個(gè)警察換位思考，并很動(dòng)情地提出了這樣的問(wèn)題：假如你的親戚朋友背著行囊，風(fēng)塵仆仆來(lái)到沈陽(yáng)，因?yàn)闀鹤∽C的問(wèn)題被騷擾，被收費(fèi)，被收容遣送，甚至人格、尊嚴(yán)遭到侮辱，身體受到傷害，你們作何感想？多次討論后，改革現(xiàn)有制度終于成為共識(shí)。
新的辦法開(kāi)始實(shí)施時(shí)，沈陽(yáng)市公安局公開(kāi)承諾，對(duì)外來(lái)人員進(jìn)行“市民化管理、親情化服務(wù)、人性化執(zhí)法”。意思是在公安眼里，不分外來(lái)人員和本地人口，都是市民。任何人以公安名義向外來(lái)人員收取費(fèi)用，進(jìn)行盤(pán)查，甚而限制人身自由都將受到嚴(yán)厲懲罰，同時(shí)面向社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督舉報(bào)電話。
考慮到外來(lái)人員工作繁忙，沈陽(yáng)公安試行“暫住申報(bào)制”——采取互動(dòng)方式，外來(lái)人員可以前往派出所進(jìn)行暫住登記，民警也要主動(dòng)上門作登記服務(wù)。
與全國(guó)其它大中城市相仿，困擾眾多沈陽(yáng)務(wù)工者、經(jīng)商者的不僅僅是暫住證問(wèn)題，在就業(yè)、教育、醫(yī)療等諸多事關(guān)切身利益的領(lǐng)域內(nèi)，他們也沒(méi)有市民待遇。取消暫住證并停止收費(fèi)，何凡說(shuō)這只是“公安部門第一個(gè)把市民待遇還給外來(lái)人員”，至于就業(yè)、教育、醫(yī)療等等，還在公安權(quán)限范圍之外。
一個(gè)矛盾突然橫亙?cè)谘矍埃汗簿秩∠藭鹤∽C，但在就業(yè)、教育、婚育等方面，相關(guān)主管部門的舉措沒(méi)有跟進(jìn)，仍然需要暫住證，怎么辦？
沈陽(yáng)市公安局采取了一個(gè)權(quán)宜的辦法，開(kāi)具“暫住證明”。為了預(yù)防這個(gè)“暫住證明”成為暫住證的變版，公安局規(guī)定：證明的開(kāi)具沒(méi)有任何強(qiáng)制性；并非人人都發(fā)，而是個(gè)人提出要求時(shí)，派出所才為其提供；且絕對(duì)不能收費(fèi)。
有人質(zhì)疑：在沈陽(yáng)，派出所有流動(dòng)人口管理服務(wù)辦公室，社區(qū)有流動(dòng)人口管理服務(wù)中心，這是否與公安局目前“取消另類管理，消除歧視”的提法相違背？流動(dòng)人口未必都是弱勢(shì)群體，未必都需要幫扶，這些部門是否該取消？
何凡說(shuō)戶政處通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)人口中除少部分白領(lǐng)和商人外，70%的確是弱勢(shì)群體�！皩�(duì)他們進(jìn)行管理和服務(wù)與歧視無(wú)涉，他們來(lái)到沈陽(yáng)，人地兩疏，有的還拖家?guī)Э�，設(shè)立這些機(jī)構(gòu)，可以為他們提供租房、用工等方面的信息，十分必要�！�
由于涉及到勞動(dòng)、衛(wèi)生、城管等多個(gè)部門，公安局下一步準(zhǔn)備向市政府匯報(bào)情況，爭(zhēng)取得到市里的支持，讓各部門聯(lián)動(dòng)起來(lái)，共同落實(shí)此事。
自由遷徒尚有距離
沈陽(yáng)市民面臨這次改革的集體情緒更多是擔(dān)心：暫住證取消了，治安會(huì)不會(huì)惡化？
沈陽(yáng)公安局為此一再對(duì)市民作出保證：“不會(huì)，絕對(duì)不會(huì)”。要想完全落實(shí)外來(lái)人口的市民待遇，光靠公安機(jī)關(guān)顯然是不夠的，需要各部門和全社會(huì)一同努力。“而目前更需要解決的是觀念問(wèn)題”。何凡說(shuō)。
與北京相比，落戶沈陽(yáng)的條件已經(jīng)放到很低：大中專畢業(yè)生可以先落戶，后就業(yè)；人均購(gòu)房20平方米就可以入戶沈陽(yáng)；投資一定數(shù)額，同樣可以成為沈陽(yáng)城里人。
盡管門檻一再降低，但“暫住申報(bào)”仍不等同于自由遷徙。沈陽(yáng)市公安局只是在中國(guó)戶籍制度的堅(jiān)冰上吹了一口熱氣。
原中國(guó)社科院馬列所的黨委書(shū)記馮蘭瑞早在1983年就提出取消戶籍制度，還公民自由遷徙的權(quán)利，多年來(lái)她為此事大量撰文呼吁。馮蘭瑞對(duì)沈陽(yáng)市取消暫住證的做法贊賞有加，但她同時(shí)指出沈陽(yáng)的改革仍然不徹底，離真正的遷徙自由還有距離。
有人擔(dān)心，取消暫住證甚至取消戶籍制度會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民大量涌入城市。馮蘭瑞認(rèn)為這種憂慮十分可笑，按她的理解，“農(nóng)民也是有理性的，如果在城市無(wú)法立足，他們自然會(huì)回到農(nóng)村。中國(guó)農(nóng)村有三億剩余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移，城市化是解決的辦法，而戶籍制度以及它衍生出的暫住制度都是阻擋城市化的絆腳石，其副作用反而是助長(zhǎng)了對(duì)立情緒，加劇城鄉(xiāng)矛盾�！�
有評(píng)論者認(rèn)為，取消暫住證，最本質(zhì)的意義在于它對(duì)于法律上權(quán)利主體的明確化。它破除了區(qū)域的限制，實(shí)現(xiàn)了平等地對(duì)待每個(gè)國(guó)民，某種程度上體現(xiàn)了國(guó)民價(jià)值、利益的平等化。
流動(dòng)人口管理制度改革后，凡外地人員來(lái)沈，不再辦理“暫住證”和向公安機(jī)關(guān)交納各種費(fèi)用。實(shí)行依法申報(bào)暫住登記，即外地人員來(lái)沈后，應(yīng)主動(dòng)向居住地公安派出所出示本人的身份證件，提供本人及共同居住生活人員的近期一寸免冠照片一張(如居住地址發(fā)生變化時(shí)，可向新遷入地公安派出所說(shuō)明情況，經(jīng)核實(shí)后，不再重復(fù)交納照片)，如實(shí)申報(bào)登記本人及共同居住生活人員的自然情況、現(xiàn)居住地址、服務(wù)處所等相關(guān)情況。今后，凡在沈陽(yáng)相關(guān)部門辦理有關(guān)手續(xù)，如經(jīng)商從業(yè)、工商辦照、防疫保險(xiǎn)、子女入學(xué)以及申領(lǐng)駕照等，一律以申報(bào)暫住登記為憑證。
