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中國境外人員與機(jī)構(gòu)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，他們的安保工作亟待全面加強(qiáng)，依法保護(hù)已是勢在必行。
最近，中國船員和漁民在索馬里海域被綁架，再度引起國人對海外安全話題的關(guān)注。近些年來，中國境外人員與機(jī)構(gòu)面臨的安全問題日益突出。我們看到，此類事件一是給遇害人員及其家庭帶來直接巨大的傷害和影響；二是對相應(yīng)的公司企業(yè)造成很大的經(jīng)濟(jì)利益損失；三是在一定程度上也成為中國“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略的制約因素之一。中國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展與“走出去”發(fā)展戰(zhàn)略息息相關(guān)，雖然我們面臨著日益增加的境外安全風(fēng)險(xiǎn)，但這不應(yīng)成為阻礙中國人員與機(jī)構(gòu)“走出去”的絆腳石。正因如此，加強(qiáng)中國境外人員與機(jī)構(gòu)的安全工作，也就成為一個(gè)亟待解決的重大課題。
為什么海外越來越不安全？
分析中國境外人員與機(jī)構(gòu)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)，大體可分為七類：一是地區(qū)沖突與恐怖活動構(gòu)成的威脅。如在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、尼日利亞、埃塞俄比亞、索馬里等國，針對中國人員與機(jī)構(gòu)的襲擊和綁架事件頻發(fā)的大背景即是如此。二是由于經(jīng)濟(jì)矛盾產(chǎn)生的傷害案件。包括當(dāng)?shù)胤缸锓肿訉θA人華商實(shí)際暴力襲擊；當(dāng)?shù)貓?zhí)法當(dāng)局惡意傷害中方經(jīng)貿(mào)商業(yè)利益；以及政治原因?qū)е轮袊?jīng)貿(mào)利益受損害的事件。三是帶有種族歧視與排華性質(zhì)的民事傷害案件。受“中國威脅論”抬頭的影響，針對中方的種族歧視與種族仇恨情結(jié)有所上升，導(dǎo)致中方人員成為種族暴力宣泄的對象。四是針對中國人的非法行政案件。即外國一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)在針對中國人的執(zhí)法中偏離公開、公正原則，出現(xiàn)惡性傷害與侮辱事件。五是非法移民傷害事件。這往往與人口走私犯罪組織有關(guān)。六是中國留學(xué)生被騙和傷害事件。除留學(xué)被騙外，海外留學(xué)生遇害事件也時(shí)有發(fā)生，成為中國人海外最易受傷害的群體之一。七是意外傷害事件。如交通意外、自然災(zāi)害等。
中國境外人員與機(jī)構(gòu)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的原因，主要有以下兩個(gè)方面：客觀上，改革開放以來，中國各類出境人員與機(jī)構(gòu)呈上升趨勢。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2003年底，中國非金融類海外企業(yè)已達(dá)7000多家，遍及160多個(gè)國家和地區(qū)，投資總額約350多億美元，年勞務(wù)輸出高達(dá)52萬多人次。而且這種趨勢還將持續(xù)，因此，面臨的各種安全風(fēng)險(xiǎn)也將隨之增加。主觀上，中國人員與機(jī)構(gòu)在走出國門的同時(shí)，安全防范意識并沒有能夠完全跟上。表現(xiàn)在對所在國國情缺乏深入了解，很容易成為當(dāng)?shù)馗鞣N矛盾與利益沖突的犧牲品；有些企業(yè)公司出于傳統(tǒng)觀念(認(rèn)為恐怖襲擊只針對西方國家利益)及商業(yè)成本考慮，安全防范機(jī)制薄弱。
不宜完全照搬西方經(jīng)驗(yàn)
雖然西方國家在境外人員與機(jī)構(gòu)的安保上有一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，但中國相應(yīng)的安保工作應(yīng)與西方國家有所不同。一是因?yàn)橹袊白叱鋈ァ卑l(fā)展戰(zhàn)略不同于西方源于殖民主義方式的資源掠奪，是與當(dāng)?shù)匕l(fā)展相輔相存的“多贏”戰(zhàn)略，得到當(dāng)?shù)卣c民眾的支持。二是當(dāng)?shù)睾芏嗝芘c沖突與西方國家借投資與援助干涉所在國內(nèi)部事務(wù)有關(guān)，而中國則始終堅(jiān)持不干涉別國內(nèi)政的外交政策。三是中國與大多數(shù)發(fā)展中國家有著傳統(tǒng)的友誼，這為中國保護(hù)境外人員與機(jī)構(gòu)安全提供了良好的基礎(chǔ)。
當(dāng)然，雖具有上述有利條件，也并不意味著中國境外人員與機(jī)構(gòu)的安保工作就會一蹴而就。加強(qiáng)境外人員與機(jī)構(gòu)的安保工作雖涉及方方面面，但最為關(guān)鍵的是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維觀念：首先，雖然中國在西方國家認(rèn)定的“高危地區(qū)”有著良好的傳統(tǒng)基礎(chǔ)，大多數(shù)民眾對中國友好，但這并不能排除少數(shù)極端分子、恐怖分子，以及刑事犯罪分子等，可能針對中國境外人員與機(jī)構(gòu)進(jìn)行暴力攻擊。其次，政府相關(guān)職能部門應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)意識，跟隨企業(yè)公司“走出去”的步伐，在指導(dǎo)、防范、應(yīng)對與處置安全風(fēng)險(xiǎn)上，為中國境外人員與機(jī)構(gòu)保駕護(hù)航。第三，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，境外企業(yè)公司在安保工作上不能完全依靠政府來解決。因此，境外企業(yè)公司必須針對不同地區(qū)與國家可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)，制定相關(guān)安保工作機(jī)制。第四，中國在外人員應(yīng)提高安全防范意識，掌握一定的應(yīng)對突發(fā)事件的知識，處處把安全放在第一位。
依法保護(hù)勢在必行
要使中國涉外安保工作落到實(shí)處，完善相關(guān)法律，依法保護(hù)境外人員與機(jī)構(gòu)的安全已是勢在必行。當(dāng)前，中國現(xiàn)有領(lǐng)事保護(hù)的相關(guān)法律依據(jù)主要兩方面：一是與外國簽訂的領(lǐng)事條約和參加的國際公約；二是國內(nèi)法，包括《國籍法》、《繼承法》、《中國公民出入境管理法》、《海商法》等。因此，中國亟需制定專門的法律法規(guī)來規(guī)范和管理涉外安全事務(wù)，適時(shí)啟動相關(guān)境外人員與機(jī)構(gòu)安全保護(hù)的立法程序。
通過立法，可明確政府、機(jī)構(gòu)與個(gè)人在涉外安全上的地位與作用。政府需要利用國家資源，重點(diǎn)解決機(jī)構(gòu)(如企業(yè)公司等)力所不能及的涉外安保工作。機(jī)構(gòu)在做好相關(guān)內(nèi)部安全防范與應(yīng)急處置措施的同時(shí)，也應(yīng)發(fā)揮民間外交的優(yōu)勢，與政府層面的作用形成呼應(yīng)。個(gè)人則應(yīng)配合政府與機(jī)構(gòu)的涉外安全工作，不斷提高自身安全防范素質(zhì)。總體而言，可使政府、企業(yè)和個(gè)人之間形成良性互動，共同分擔(dān)安全成本。
通過立法，規(guī)定相關(guān)職能部門在中國境外人員與機(jī)構(gòu)安保工作中的職責(zé)任務(wù)。既要有總體領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，也要根據(jù)不同職責(zé)部門的工作側(cè)重，明確不同環(huán)節(jié)的牽頭部門。這樣以來，可以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)、分工明確、重點(diǎn)不同的完善的涉外安全工作機(jī)制。
通過立法，強(qiáng)制中國“走出去”企業(yè)公司的安全防范資質(zhì)認(rèn)證，要求其增加相應(yīng)的安全成本投入。對企業(yè)公司的資質(zhì)論證可制定一些硬指標(biāo)，如投競標(biāo)的安全成本比例(可根據(jù)不同地區(qū)與國家的安全風(fēng)險(xiǎn)情況而定)，內(nèi)部安全防范措施(如安全人員比例、員工安全培訓(xùn)等)與應(yīng)急處置預(yù)案的制定，為境外工作人員投入的安全保險(xiǎn)等。也可考慮明確要求企業(yè)公司拿出一部分利潤，協(xié)助當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
通過立法，使中國涉外安全工作走上法制化軌道，避免涉外安全事件處理的政治化。一是無論事件大小，都可依法處理；二是一旦有事發(fā)生，相關(guān)各種角色職責(zé)清晰；三是依法處理涉外安全事件，可有效節(jié)約資源。此外，也要強(qiáng)調(diào)中國公民與法人的守法意識。涉外安全問題的一個(gè)鮮明特征是，法律行為的主體生活在境外，既要接受中國的法律約束，也要遵守當(dāng)?shù)氐姆梢?guī)定，接受“雙重”制約。要重視民俗、民習(xí)等社會倫理與道德規(guī)范的“軟約束”作用。
最后，我們應(yīng)從國家長遠(yuǎn)的國際戰(zhàn)略高度出發(fā)，在完善中國境外人員與機(jī)構(gòu)安保立法的基礎(chǔ)上，切實(shí)加強(qiáng)涉外安全工作機(jī)制，力爭形成政府、企業(yè)與個(gè)人相結(jié)合，多層次的涉外安全綜合保障體系。
(作者：李偉 系中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院安全與戰(zhàn)略研究所所長)
