一項(xiàng)意義重大的規(guī)定:對抽象行政行為的審查

　　與此前已有法律中關(guān)于行政復(fù)議的規(guī)定以及《行政復(fù)議條例》相比，《行政復(fù)議法》體現(xiàn)出諸多進(jìn)步，而其中最受法學(xué)專家推崇的，莫過于該法關(guān)于抽象行政行為的審查制度的規(guī)定。

　　所謂抽象行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對非特定人制定發(fā)布的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用性和普遍約束力的規(guī)范性文件———說得通俗一點(diǎn)，就是各級行政機(jī)關(guān)制定的各類效力不一的“紅頭文件”。在實(shí)際生活中，這些“紅頭文件”具有重要影響，是很多行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。但由于行政機(jī)關(guān)制定“紅頭文件”、實(shí)施抽象行政行為的程序少、監(jiān)督弱，一些行政機(jī)關(guān)利用抽象行政行為亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，一些“紅頭文件”成為人們深惡痛絕的“三亂”之源。然而，長久以來，我們對此類文件的監(jiān)督卻十分薄弱，現(xiàn)行的備案審查制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)起不到有效的監(jiān)督作用;相應(yīng)地，因遭受此類文件損害取得救濟(jì)也十分困難:《行政訴訟法》把針對抽象行政行為提起的行政訴訟排除在法院的受案范圍之外，《行政復(fù)議條例》也沒有將“紅頭文件”納入申請人的申請權(quán)范圍。對此，群眾反映強(qiáng)烈。

　　公民有權(quán)對違法的抽象行政行為說“不”嗎?

　　對這一問題，九屆全國人大常委會(huì)在審議行政復(fù)議法草案時(shí)展開了激烈爭論。發(fā)表在1999年第1期《團(tuán)結(jié)》雜志上的一篇《行政復(fù)議法草案審議側(cè)記》為我們記錄了當(dāng)時(shí)兩種截然相反的觀點(diǎn)的交鋒:

　　反對者提出，抽象行政行為的問題，情況復(fù)雜，在處理權(quán)限、程序和法律后果等方面，同解決具體行政行為的問題都大不一樣，很難適用于行政復(fù)議。而且，抽象行政行為一般是經(jīng)過上級部門同意的，如果將此列入行政復(fù)議范圍，可能不利于行政部門的高效運(yùn)作。群眾對抽象行政行為有意見可通過其他渠道反映，建議不把抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。

　　支持者則指出，現(xiàn)在不少違法的、不當(dāng)?shù)木唧w行政行為都是依據(jù)一些侵犯群眾利益的文件實(shí)施的。如果申請復(fù)議的范圍不包括抽象行政行為，就不能保障群眾的合法權(quán)益，也與制定行政復(fù)議法的初衷不符。比如亂收費(fèi)問題，大都是有文件的，如果不審查這些文件，光從依文件執(zhí)行看，這些亂收費(fèi)的行為都是合理的，這種行為就制止不了�！缎姓�訴訟法》就沒有將抽象行政行為列入行政訴訟范圍，如《行政復(fù)議法》也不列入，僅靠“備案審查”、“撤銷命令”等方式糾正違法或不當(dāng)?shù)某橄笮姓�行為，顯然是不夠的。如果將其納入行政復(fù)議范圍，建立一種由廣大人民群眾啟動(dòng)的對抽象行政行為進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，將大大有利于規(guī)范抽象行政行為，加大監(jiān)督力度。

　　最終獲得通過的《行政復(fù)議法》采納了支持者的觀點(diǎn)。

　　依據(jù)該法的規(guī)定，公民、法人或其他組織在對具體行政行為申請復(fù)議時(shí)，如果認(rèn)為一個(gè)具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定(除國務(wù)院行政法規(guī)、部門、地方政府規(guī)章之外的各級行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件)是違法的，可以一并提出審查申請。復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的必須在30天內(nèi)處理，無權(quán)處理的必須在7日以內(nèi)轉(zhuǎn)送有關(guān)部門，有權(quán)機(jī)關(guān)必須在60日內(nèi)處理完畢。

　　中國政法大學(xué)教授馬懷德這樣評價(jià)該規(guī)定的作用———

　　與以往《行政復(fù)議條例》及有關(guān)法律相比，這一規(guī)定具有較強(qiáng)的操作性和實(shí)用性。

　　首先，它直接賦予相對人對抽象行政行為要求審查的申請權(quán)，這種申請不同于申訴，也不同于建議，它能夠產(chǎn)生一定的法律后果，即導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)受理與轉(zhuǎn)送該申請，審查并處理申請，解決了困擾我們多年的對抽象行政行為監(jiān)督無法啟動(dòng)的難題。

　　其次，它從法律上明確了復(fù)議機(jī)關(guān)或有權(quán)機(jī)關(guān)的審查職責(zé)。這一職責(zé)不同于信訪或其他方式，而是必須在一定期限審查處理抽象行政行為的義務(wù)。不履行義務(wù)即構(gòu)成失職，須承擔(dān)一定的法律責(zé)任。

　　最后，通過這種方式監(jiān)督的抽象行政行為范圍十分廣泛，幾乎囊括了除行政法規(guī)與規(guī)章以外的所有抽象行政行為，特別是將部委規(guī)章以外的規(guī)定也納入審查范圍，具有十分重要的意義。

　　馬懷德說:“可以毫不夸張地說，行政復(fù)議法的這項(xiàng)規(guī)定，開了對抽象行政行為實(shí)施個(gè)案法定監(jiān)督的先河，為今后行政訴訟制度的改革探索出一條新路�！�