攻破難關(guān)之三

　　嚴(yán)厲問責(zé)制納入法制化軌道

　　分析人士指出，許多問題的癥結(jié)都在于責(zé)任制不落實(shí)，處理上失之于寬、失之于軟。因此才要重典治亂，落實(shí)責(zé)任制，這是矛盾的主要方面。

　　而在突發(fā)事件的處理中，“道歉”和“問責(zé)”成為了高頻詞。

　　今年5月至6月，山西省洪洞縣的“黑磚窯”事件成為輿論的焦點(diǎn)。在“黑磚窯”事件通報會上，山西省政府主要負(fù)責(zé)人向受到傷害的農(nóng)民工及其家屬道歉，并向全省人民道歉。

　　道歉之后，“問責(zé)”更彰顯出政府承擔(dān)責(zé)任的決心。

　　“黑磚窯”事件中，有95名黨員干部、公職人員受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，其中涉及縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部18人，鄉(xiāng)科級干部40人。

　　今年5月底，太湖藍(lán)藻暴發(fā)，無錫市自來水出現(xiàn)臭味，導(dǎo)致一場影響全市的供水危機(jī)。江蘇省委主要領(lǐng)導(dǎo)明確表示，要采取最嚴(yán)厲的整治手段“鐵腕治污”，哪里出了問題，“就要對哪里的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行問責(zé)制”。之后，宜興部分企業(yè)仍然在頂風(fēng)作案，直接向太湖排放污水，無錫市政府及時處理了5名相關(guān)人員。

　　法律界人士稱，此次突發(fā)事件應(yīng)對法的實(shí)施意味著嚴(yán)厲的問責(zé)制將被法律化。

　　在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，突發(fā)事件應(yīng)對法明確了各級政府應(yīng)對各類突發(fā)事件的責(zé)任，對不同級別、不同種類和不同嚴(yán)重程度的突發(fā)事件進(jìn)行處置的主體、權(quán)限都作了規(guī)定。

　　對于政府和有關(guān)部門沒有采取預(yù)防措施、導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)事件的，未按規(guī)定及時采取措施處置突發(fā)事件或者處置不當(dāng)、造成后果等多種情形，突發(fā)事件應(yīng)對法都規(guī)定了明確的法律責(zé)任。直接負(fù)責(zé)人可能受到撤職或者開除等行政處分，有的還要被追究刑事責(zé)任。

　　攻破難關(guān)之四

　　用小錢防病而不是用大錢治病

　　2003年12月23日，重慶市開縣天然氣井發(fā)生特大井噴事故導(dǎo)致243人死亡，信息不暢、應(yīng)對不及時是主要原因；2006年3月25日，開縣再次發(fā)生天然氣泄漏，由于當(dāng)?shù)丶皶r啟動應(yīng)急預(yù)案，萬余名群眾緊急轉(zhuǎn)移，沒有出現(xiàn)人員傷亡。

　　類似的事故，不同的結(jié)果。實(shí)踐證明，應(yīng)對突發(fā)事件，“預(yù)案”、“預(yù)警”是關(guān)鍵。

　　有關(guān)專家表示，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。預(yù)防、預(yù)警可以說是應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)和前提，因?yàn)檎�府�?yīng)急管理的目的就是“用小錢防病”，而不是“用大錢治病”。

　　在中國人民大學(xué)行政管理學(xué)系教授毛壽龍看來，突發(fā)事件應(yīng)對法的一個主要特點(diǎn)就是“居安思危、預(yù)防為主”。

　　正如毛壽龍所說，與“預(yù)防”有關(guān)的內(nèi)容在法律中格外突出。法律不僅要求國務(wù)院制定國家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，國務(wù)院有關(guān)部門制定國家突發(fā)事件部門應(yīng)急預(yù)案，還要求地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府的有關(guān)部門結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情況的變化“適時修訂”。

　　實(shí)際上，“應(yīng)急預(yù)案”早已進(jìn)入公眾視野。2006年，以《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》為龍頭的106項(xiàng)國家預(yù)案和31個省、市、自治區(qū)總體預(yù)案相繼出臺，國務(wù)院法制辦有關(guān)人士曾對此評價說，“這標(biāo)志著全國應(yīng)急預(yù)案框架體系基本形成”。

　　今年10月7日，第16號強(qiáng)臺風(fēng)“羅莎”在浙江省與福建省交界處登陸。按照《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，民政部緊急啟動四級救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)，并派出工作組緊急趕赴災(zāi)區(qū)。

　　為防止“羅莎”正面襲擊，早在國慶長假期間，浙江全省就緊急行動起來，轉(zhuǎn)移危險地帶群眾112萬人。溫州市、縣、鄉(xiāng)、村各級干部紛紛取消休假歸崗，不少在外旅游、休假的黨員干部甚至連夜坐飛機(jī)趕回。到10月6日12時，除生病請假者外，全市四級干部全部到崗到位，積極做好防臺準(zhǔn)備，落實(shí)各項(xiàng)防御措施。

　　而在去年，我國更是遭遇了多年以來最嚴(yán)重的自然災(zāi)害�！氨汤�斯”、“格美”、“桑美”接踵而至，浙江、福建等省在忙于應(yīng)對強(qiáng)臺風(fēng)的襲擊時，特大旱災(zāi)則持續(xù)“烤”驗(yàn)著重慶、四川……

　　在超強(qiáng)臺風(fēng)“桑美”即將正面襲來前夕，溫州市及時啟動應(yīng)急預(yù)案。

　　“臺風(fēng)來了，請村民們聽到廣播后，馬上轉(zhuǎn)移到村老人活動中心。”急促的廣播聲不斷在浙江省溫州市蒼南縣霞關(guān)鎮(zhèn)上空響起。

　　為對付“桑美”，當(dāng)?shù)貧庀蟛块T調(diào)動了應(yīng)急移動監(jiān)測車，運(yùn)用雷達(dá)等手段，準(zhǔn)確定位了“桑美”臺風(fēng)登陸點(diǎn)。福建、浙江等地政府部門還利用手機(jī)發(fā)布百萬條公益短信，讓民眾知曉即將到來的災(zāi)情信息，通知大家抗災(zāi)避險。

　　這場“有準(zhǔn)備之戰(zhàn)”，大大減少了50年以來最為暴虐的超強(qiáng)臺風(fēng)所帶來的損失，成功地實(shí)現(xiàn)了50余萬人的生死大轉(zhuǎn)移。

　　“從政府公共管理角度看，對可預(yù)見的突發(fā)事件，各級政府應(yīng)該作出預(yù)案準(zhǔn)備，通過多種渠道，及時向公眾通報災(zāi)害消息，要對可能出現(xiàn)的問題作出具體的應(yīng)急安排�！痹鴧⑴c中國首部“國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案”相關(guān)起草工作的薛瀾教授說。

　　此外，突發(fā)事件應(yīng)對法還明確，我國將建立健全突發(fā)事件信息系統(tǒng)和預(yù)警制度。

　　處置非典的經(jīng)驗(yàn)證明，突發(fā)事件的早發(fā)現(xiàn)、早報告、早預(yù)警，是及時做好應(yīng)急準(zhǔn)備、有效處置突發(fā)事件、減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的前提。

　　據(jù)此，突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定：國務(wù)院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)�？h級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)，匯集、儲存、分析、傳輸有關(guān)突發(fā)事件的信息，并與上級人民政府及其有關(guān)部門、下級人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息交流與情報合作。

　　預(yù)警機(jī)制不夠健全是導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生后處置不及時、人員財(cái)產(chǎn)損失比較嚴(yán)重的一個重要原因。為了從制度上解決這個問題，突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定：國家建立健全突發(fā)事件預(yù)警制度�？梢灶A(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的預(yù)警級別，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展態(tài)勢和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示，一級為最高級別。

　　攻破難關(guān)之五

　　“授權(quán)+限權(quán)”巧妙化解矛盾

　　在應(yīng)對突發(fā)事件時，有一個矛盾無法回避：如何做到既賦予政府強(qiáng)制權(quán)力，保證其有足夠的、必要的應(yīng)急措施，同時又堅(jiān)持在特殊狀態(tài)下依法辦事，最大限度地減少因行使應(yīng)急措施而對公民合法權(quán)益造成的損害？

　　突發(fā)事件應(yīng)對法用一個加法巧妙地解決了這一矛盾，即“授權(quán)+限權(quán)”。

　　法律規(guī)定，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的政府可以“禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所”，可以“封鎖危險場所，劃定警戒區(qū)，施行交通管制以及其他控制措施”等；而社會安全事件發(fā)生后，政府有關(guān)部門和公安機(jī)關(guān)則被賦予了“強(qiáng)制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當(dāng)事人”等多項(xiàng)必要應(yīng)急措施。

　　在賦予政府必要處置權(quán)力的同時，法律還規(guī)定了諸多剛性約束，以防止某些行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

　　“我們有一個基本的認(rèn)識，情況越緊急、越復(fù)雜，越要注意對公民權(quán)利的保護(hù)�！眹鴦�(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

　　根據(jù)法律規(guī)定，有關(guān)政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財(cái)產(chǎn)，但法律同時明確，“被征用的財(cái)產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時返還。財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”。

　　“突發(fā)事件應(yīng)對法的立法理念，就是在有效控制危機(jī)，維系社會共同利益的同時，盡量將對公民權(quán)利和自由的影響壓縮到最低的程度�！痹鴧⑴c突發(fā)事件應(yīng)對法起草的清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安說。

　　還需攻破之難關(guān)

　　抓緊制定配套制度落實(shí)法律

　　2006年，在超強(qiáng)臺風(fēng)“桑美”即將正面襲擊溫州之時，外來務(wù)工人員集中的雙昆村的村干部吳炳光一大早就騎著摩托車穿梭在村里，動員人們轉(zhuǎn)移。

　　然而，幾個住在泥房里的湖北籍務(wù)工者居然對前往勸說轉(zhuǎn)移的村干部說：“這里風(fēng)不大，雨也沒什么，挺安全的，還需要轉(zhuǎn)移嗎？”

　　“就是臺風(fēng)來了又怎么樣，我們沒見過臺風(fēng)，正想看看它是什么模樣呢！”

　　溫州市一位社會學(xué)者因此感嘆：“災(zāi)害并不可怕，市民防災(zāi)避險法律意識和自救自護(hù)知識的缺失才真正可怕。在一定程度上，科盲、法盲們的冒險舉動也在無形中抵消著政府為防災(zāi)抗災(zāi)所付出的巨大努力�！�

　　國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人日前就突發(fā)事件應(yīng)對法答記者問時指出，通過廣泛宣傳，“讓社會公眾充分了解這部法律，提高全社會應(yīng)對危機(jī)的能力，強(qiáng)化全社會的危機(jī)意識和責(zé)任意識”，正是貫徹實(shí)施突發(fā)事件應(yīng)對法需要抓緊的工作。

　　有著多年防臺風(fēng)應(yīng)急處置經(jīng)驗(yàn)的一位基層負(fù)責(zé)人說，現(xiàn)行法律法規(guī)對緊急狀態(tài)下的臺風(fēng)大轉(zhuǎn)移并無詳細(xì)具體的規(guī)定，防臺預(yù)案和轉(zhuǎn)移命令往往要求在某某時間前將危險區(qū)域人員轉(zhuǎn)移至安全地帶。但對什么是“安全地帶”，卻沒有具體標(biāo)準(zhǔn)可依照，這就給基層干部在具體實(shí)施中帶來困難。此外，被轉(zhuǎn)移的人們可以聽政府的號令，也可以不聽；用來安置的學(xué)校與其他公共場所可以接收轉(zhuǎn)移過來的群眾，也可以不接收。還有諸如被轉(zhuǎn)移群眾的吃飯與飲水問題如何解決，被轉(zhuǎn)移人群中發(fā)生流行病怎么處置之類的問題，都還缺少配套制度。

　　因此，這位基層負(fù)責(zé)人建議，應(yīng)該對如何處理包括臺風(fēng)登陸等突發(fā)性事件作出盡可能明確、詳細(xì)的規(guī)定。

　　但有學(xué)者認(rèn)為，突發(fā)事件應(yīng)對法不可能窮盡所有的問題，它規(guī)定的是“基本的應(yīng)急管理法律規(guī)則和法律程序”。

　　對此，國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，“要抓緊研究制定有關(guān)配套制度，比如應(yīng)急財(cái)產(chǎn)征收、征用補(bǔ)償制度、應(yīng)急物資儲備保障制度、突發(fā)事件監(jiān)測和預(yù)警制度等”。同時，“落實(shí)好健全應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌安排應(yīng)對突發(fā)事件所必需的設(shè)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理確定應(yīng)急避難場所”，“為突發(fā)事件應(yīng)對法的實(shí)施提供有力的體制、機(jī)制保障”。

　　“突發(fā)事件應(yīng)對法施行后，我國會建立起一套完備統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對體系�！痹S多專家對此充滿樂觀。(王一飛 陳東升 蔡巖紅 郭曉宇 郭建珍）

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