主持人：在國(guó)際金融危機(jī)前，我國(guó)地方融資平臺(tái)舉債就已初具規(guī)模，其不僅未受到質(zhì)疑相反還得到了一定的肯定。那么，現(xiàn)在究竟是什么引發(fā)了社會(huì)對(duì)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛關(guān)注？

　　連平：我認(rèn)為，這一問(wèn)題受到重視，主要原因有以下幾方面。

　　首先，地方政府融資平臺(tái)對(duì)于中國(guó)城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。近年來(lái)，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求快速增長(zhǎng)，各地政府融資平臺(tái)建立后，在加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善居民生活環(huán)境等方面，發(fā)揮了重要的籌資作用。全球金融危機(jī)爆發(fā)以后，各級(jí)政府主導(dǎo)的投資發(fā)揮了中流砥柱的作用，而地方融資平臺(tái)作為投資主力通過(guò)大規(guī)模融資推動(dòng)城市化建設(shè)，迅速啟動(dòng)內(nèi)需和扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)過(guò)快下滑趨勢(shì)，其積極作用應(yīng)當(dāng)予以肯定。未來(lái)如何規(guī)范運(yùn)作并發(fā)揮好積極作用引人關(guān)注。

　　其次，關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的界定和負(fù)債規(guī)模的統(tǒng)計(jì)口徑模糊不清，透明度低，監(jiān)管層和理論界對(duì)此存在廣泛爭(zhēng)議。

　　第三，地方融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模的過(guò)快膨脹以及操作和管理上存在的諸多不規(guī)范，引發(fā)了市場(chǎng)廣泛的擔(dān)憂和質(zhì)疑。去年以來(lái)，政府融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)“遍地開(kāi)花”和“井噴”式爆發(fā)趨勢(shì)，以城投公司為主導(dǎo)的地方政府融資平臺(tái)貸款規(guī)模實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)增長(zhǎng)。在快速擴(kuò)張過(guò)程中，地方政府融資平臺(tái)責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，同時(shí)，地方政府往往通過(guò)多個(gè)融資平臺(tái)從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，一旦融資平臺(tái)的項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務(wù)”就必然顯性化，給地方政府的財(cái)政造成巨大風(fēng)險(xiǎn)，甚至最后不得不由中央財(cái)政和商業(yè)銀行買(mǎi)單，這必然對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。

　　郭田勇：地方政府融資平臺(tái)之所以受到如此重視，一是此番危機(jī)后大手筆的擴(kuò)張性財(cái)政政策所帶來(lái)的大規(guī)模的地方融資規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅去年近10萬(wàn)億元的信貸中就有超過(guò)三分之一用于地方政府融資平臺(tái)，目前地方融資規(guī)模已達(dá)到了7萬(wàn)億元，這種井噴式增長(zhǎng)的背后帶來(lái)的是政府財(cái)政收入與負(fù)債呈現(xiàn)出的倒掛現(xiàn)象以及地方政府擔(dān)保的不確定性所造成的銀行信用風(fēng)險(xiǎn)的大大增加。一方面被動(dòng)式的大規(guī)模投資所帶來(lái)的是許多尚不具備條件的項(xiàng)目上馬，在中國(guó)特有的“倒逼”機(jī)制和去年商業(yè)銀行本身流動(dòng)性過(guò)剩情況下，信貸審批有所松動(dòng)；另一方面，地方政府收入并未以相應(yīng)趨勢(shì)增長(zhǎng)，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)較大。

　　二是房地產(chǎn)新政對(duì)土地財(cái)政的沖擊進(jìn)一步加大了融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。融資平臺(tái)公司所投資的項(xiàng)目中很大一部分是缺少足夠現(xiàn)金流的項(xiàng)目或者短時(shí)間無(wú)法償還利息的項(xiàng)目，這都需要地方財(cái)政支持。而土地財(cái)政作為財(cái)政收入的重要源泉顯然是地方融資平臺(tái)的一種有力支撐。但在嚴(yán)厲的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控背景下，在房市趨冷的同時(shí)也必然會(huì)影響到地方政府的收入來(lái)源。實(shí)際上，本次對(duì)地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的審查在一定程度上也是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)帶來(lái)金融風(fēng)險(xiǎn)的一種評(píng)估。

　　主持人：地方融資平臺(tái)所面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在什么地方？如果風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，會(huì)涉及哪些方面、后果會(huì)如何？

　　連平：我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定地方政府不能負(fù)債，既不能發(fā)行地方債券，也不能直接向銀行貸款，而我國(guó)分稅制財(cái)政體制使得地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方政府錢(qián)少事多，地方建設(shè)中龐大的實(shí)際資金需求缺口只能通過(guò)各種融資平臺(tái)來(lái)解決。而去年以來(lái)為配合中央經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的投資任務(wù)，地方政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，其主要風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　　首先，持續(xù)擴(kuò)張的政府平臺(tái)融資大大增加了地方政府的債務(wù)償還壓力和潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)會(huì)否遭遇違約風(fēng)險(xiǎn)，取決于它們的償還能力。在絕大多數(shù)地方融資平臺(tái)投資項(xiàng)目缺乏穩(wěn)定現(xiàn)金流和效益性的情況下，償還能力主要依賴地方政府的財(cái)政收入、土地出售收入和擁有的其他資產(chǎn)。一旦未來(lái)經(jīng)濟(jì)周期下行，房地產(chǎn)價(jià)格大幅下挫，平臺(tái)公司收不抵支，地方政府償債能力將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，不斷累積的潛在財(cái)政赤字風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)凸顯。在下級(jí)地方政府入不敷出的缺口下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還極有可能向上轉(zhuǎn)移。

　　其次，地方政府平臺(tái)融資規(guī)模非理性擴(kuò)張，可能引發(fā)銀行體系信貸風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)地方政府借用各類(lèi)融資平臺(tái)大量舉債，絕大多數(shù)的地方政府平臺(tái)信貸規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)收入承載的能力。同時(shí)，許多地方融資平臺(tái)財(cái)務(wù)信息缺乏透明度，信息不對(duì)稱(chēng)使銀行難以真實(shí)、全面地評(píng)估地方政府整體債務(wù)水平；各地財(cái)政擔(dān)保評(píng)估體系落后，法規(guī)不健全，監(jiān)管不到位，也給銀行有效評(píng)估和防范信用風(fēng)險(xiǎn)造成較大障礙。這使得地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很可能轉(zhuǎn)換為銀行體系的信貸風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)的貸款，通常在前三年項(xiàng)目建設(shè)期只需付息，項(xiàng)目建成后開(kāi)始還本，因此，2012年左右，還本付息額將由2010年的1.3萬(wàn)億元大幅攀升至2.7萬(wàn)億元。隨著集中還本付息階段的到來(lái)，銀行不良資產(chǎn)可能會(huì)顯著上升。

　　郭田勇：地方政府融資平臺(tái)的隱含缺陷在大規(guī)模融資背后將逐漸顯現(xiàn)，需要對(duì)去年過(guò)火的信貸量進(jìn)行修正。地方財(cái)政對(duì)融資平臺(tái)的擔(dān)保僅僅限于隱形的，缺乏法律上的強(qiáng)制約束，使得地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)具有較大的不確定性。同時(shí)有些地方政府通過(guò)成立多個(gè)融資平臺(tái)的多頭舉債和融資平臺(tái)自身尚不合理的公司治理結(jié)構(gòu)也會(huì)減少整個(gè)籌資過(guò)程的透明度，加大信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題。這些最終使得銀行對(duì)融資平臺(tái)的償債能力缺少一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí)，從而增加銀行風(fēng)險(xiǎn)的敞口。就目前來(lái)看，地方融資平臺(tái)所面臨最大的風(fēng)險(xiǎn)莫過(guò)于利率風(fēng)險(xiǎn)。因此，在近來(lái)管理通貨膨脹預(yù)期壓力增大的情況下，厘清地方融資平臺(tái)的相關(guān)問(wèn)題也就成為了宏觀政策制定的依據(jù)和需要。

　　多措并舉化解風(fēng)險(xiǎn)

　　主持人：根據(jù)地方政府融資平臺(tái)目前的負(fù)債狀況和風(fēng)險(xiǎn)的排查情況，接下來(lái)在制度建設(shè)方面重點(diǎn)要做哪些工作？

　　提高地方財(cái)政及債務(wù)信息透明度

　　連平：未來(lái)防控和化解地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)主要可從以下幾方面入手。

　　首先是引導(dǎo)和規(guī)范地方融資平臺(tái)發(fā)展，控制融資平臺(tái)融資規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)。這需要盡快建立和完善地方政府融資約束機(jī)制和授權(quán)制度，合理安排地方政府投資規(guī)模，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。地方融資平臺(tái)的融資行為要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及財(cái)政收入狀況，來(lái)合理確定自己的融資規(guī)模，堅(jiān)持量力而行，不要盲目擴(kuò)張。另一方面，地方政府平臺(tái)融資既要控制規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，真正將過(guò)快的增速降下來(lái)，使之處在合理的水平。

　　其次是提高地方財(cái)政及債務(wù)信息的透明度，打造“陽(yáng)光融資”的地方融資平臺(tái)發(fā)展道路。這需要通過(guò)建立一套投融資管理運(yùn)作的操作標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的制度流程，用標(biāo)準(zhǔn)程序、客觀指標(biāo)來(lái)規(guī)范作為融資平臺(tái)的地方法人實(shí)體的融資行為，增強(qiáng)政府融資平臺(tái)運(yùn)作的透明度；還要建立地方政府融資平臺(tái)債務(wù)情況的公開(kāi)披露制度，促使地方政府隱形債務(wù)明晰化；針對(duì)監(jiān)管力度不夠的現(xiàn)象，要加大投融資行為的監(jiān)管主體建設(shè)，建立健全地方政府監(jiān)管機(jī)制。

　　建立完善可行的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)巴曙松：在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：首先，應(yīng)完善中國(guó)財(cái)稅體制，平衡地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)，降低地方政府對(duì)外融資的依賴性。摸清地方政府債務(wù)規(guī)模，制定合理的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)階段中國(guó)急需摸清地方政府現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模，減少金融機(jī)構(gòu)與地方政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)，防止盲目借貸。同時(shí)，還需建立一套既符合地方財(cái)政債務(wù)狀況，又能反映地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度及其變化發(fā)展趨勢(shì)的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，以監(jiān)測(cè)和預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。在成熟市場(chǎng)，大部分國(guó)家對(duì)于地方政府債務(wù)融資都制定了風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，以美國(guó)為例，對(duì)于地方政府債務(wù)不僅制定了規(guī)模控制標(biāo)準(zhǔn)而且還制定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，通過(guò)嚴(yán)格的規(guī)定來(lái)約束地方政府的融資行為。

　　第二，在防范風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也需要對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行分類(lèi)對(duì)待。雖然地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)有所上升，但并不是所有地方都存在同等的風(fēng)險(xiǎn)。一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)能力很強(qiáng)，其負(fù)債水平相對(duì)較低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小。另外，還有一些地方通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善了商業(yè)環(huán)境，帶動(dòng)了項(xiàng)目周邊土地增值，增強(qiáng)了地方政府收入。這些評(píng)估需要差別化地看待，需要?jiǎng)討B(tài)地看待。

　　第三，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同類(lèi)型的融資平臺(tái)，實(shí)行分類(lèi)管理。對(duì)于縣(市)級(jí)、區(qū)級(jí)等財(cái)政實(shí)力相對(duì)較弱的融資平臺(tái)，由于2009年已有大量的新增貸款流入，因此，該類(lèi)融資平臺(tái)目前風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。同時(shí)，也需要區(qū)別不同性質(zhì)的地方政府投融資平臺(tái)，運(yùn)行狀況良好的投融資平臺(tái)可以直接轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化的融資。而一些純屬用于進(jìn)行融資并沒(méi)有什么具體業(yè)務(wù)的平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)納入重點(diǎn)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的行列。