中國民主法治風(fēng)云錄
——記人大制度確立五十年

　　君主與民主，人治與法治。對于已經(jīng)建立五十年的新中國來說，是古老而又年輕的話題。今天，當(dāng)中國人站在世紀(jì)門口時，終于欣慰地發(fā)現(xiàn)，古老的中國已經(jīng)踏上通往民主法治的不歸路。

發(fā)自北平的報道

　　建國前夕和建國初期，進(jìn)行全國范圍內(nèi)的普選、進(jìn)而產(chǎn)生各級人民代表大會的條件并不成熟。于是，在一九四九年九月二十一日晚上七時，代行全國人大職權(quán)的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議，在北平一個能容納千余人的會議廳內(nèi)召開。

　　主席臺的正面懸掛著孫中山和毛澤東的畫像，中間和兩側(cè)掛著政協(xié)的會徽和解放軍的軍旗。會場的休息室內(nèi)掛滿了各人民團(tuán)體、各部隊和各地區(qū)的賀幛與錦旗。

　　當(dāng)天，新華社發(fā)自北平的報道說：獲得一致通過的八十九人組成的主席團(tuán)登上主席臺后，中共中央主席毛澤東宣布：中國人民政治協(xié)商會議開幕�！霸谶@個莊嚴(yán)的時刻，軍樂隊齊奏中國人民解放軍進(jìn)行曲，同時在會場外鳴禮炮五十四響，全場代表一致起立，熱烈鼓掌至五分鐘之久�！�

　　據(jù)報道，開幕式歷時四小時。出席會議的代表六百三十五人。被邀旁聽的來賓三百人，國內(nèi)外記者三十一人。令人驚訝的是，這篇由中國官方通訊社發(fā)出的消息中，甚至一一點出了前往采訪的總共四位外國記者的姓名。他們分別來自蘇聯(lián)塔斯社、意大利團(tuán)結(jié)報社和朝鮮中央社。

　　一九四九年九月三十日下午，與會者用高舉的手臂，表達(dá)對《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的贊成。其后五年里，共同綱領(lǐng)發(fā)揮了臨時憲法的作用。

　　全國政協(xié)一屆全會還決定：中華人民共和國的國都定于北平，自即日起改名為北京；紀(jì)年采用公元，當(dāng)年為一九四九年；國歌未正式制定前，以義勇軍進(jìn)行曲為國歌；國旗為五星紅旗，象征中國革命人民大團(tuán)結(jié)。會議以無記名投票的方式，選舉毛澤東為中央人民政府主席。

　　以全國政協(xié)會議為開端的新中國民主政治，開創(chuàng)了中共與各民主黨派、人民團(tuán)體、無黨派人士真誠合作、共商國是的新格局。也是從這時起，年輕的共和國開始了它民主和法治的艱難歷程。

邁向民主法治的一大步

　　一九五三年三月一日，中華人民共和國中央人民政府公布實施選舉法。同年下半年，全國范圍開始了建國以來的第一次普選。上年紀(jì)的人也許還記得這樣的經(jīng)歷：敲鑼打鼓，張貼選民榜；神情嚴(yán)肅，投下神圣的一票；上街游行，慶賀自己的代表當(dāng)選。

　　一九五四年九月十五日，一屆全國人大一次會議在北京中南海懷仁堂召開。從此，中國的一切國家權(quán)力，開始由普選產(chǎn)生的全國人民代表大會集中行使。當(dāng)天，中國最具權(quán)威的報紙《人民日報》發(fā)表社論，稱“這是中國政治進(jìn)一步民主化的偉大成就。”“人民對于自己所選出的代表有權(quán)實行嚴(yán)格的監(jiān)督，并且有權(quán)隨時撤換他們，這就保證這些代表必須忠實地反映人民的意志。”

　　這次會議的首要任務(wù)是制定憲法。中華人民共和國中央人民政府副主席劉少奇向會議作了關(guān)于憲法草案的報告。他說，在北京和全國各大城市，各民主黨派、人民團(tuán)體和社會各方面的代表人物共八千多人，曾用兩個多月時間，對憲法草案初稿進(jìn)行了認(rèn)真討論�！皯�(yīng)當(dāng)說，這八千多人都是憲法起草工作的參加者�！币赃@個初稿為基礎(chǔ)、經(jīng)過修改后的憲法草案，又在全國人民中進(jìn)行了兩個多月討論，共有一億五千多萬人參加。

　　一屆全國人大一次會議進(jìn)行到九月二十日下午。大會主持人宣布對憲法草案的表決結(jié)果：“投票數(shù)共一千一百九十七張，同意票一千一百九十七張”。這時，全體起立，為這個重要的文獻(xiàn)的誕生歡呼，暴風(fēng)雨般的鼓掌聲和“中華人民共和國萬歲”、“毛主席萬歲”、“中國共產(chǎn)黨萬歲”、“萬歲”的歡呼聲持續(xù)了五分鐘。當(dāng)消息傳出中南海后，數(shù)以萬計的北京人涌上天安門廣場，歌舞達(dá)旦。其情其狀，今天的人們已經(jīng)難以想象。

　　就是這個充滿歡騰氣氛的會議，使中國向民主法治邁進(jìn)了一大步，比較規(guī)范的政治架構(gòu)在中國建立起來：全國人大及其常委會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)和重大事項決定權(quán)；國務(wù)院（當(dāng)時稱為政務(wù)院）、最高人民法院、最高人民檢察院，作為最高國家行政機(jī)關(guān)、最高國家審判機(jī)關(guān)、最高國家檢察機(jī)關(guān)，均向最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。

痛苦徘徊二十年

　　盡管人大擁有至高無上的權(quán)力，但在非理性的年代，它也曾受過踐踏，走過一段曲折的道路：

　　很多人對“毛澤東要上山、彭德懷罵娘”的廬山會議耳熟能詳。在一九五八年前后，國家生活中左傾錯誤逐漸發(fā)展。過分強(qiáng)調(diào)集中領(lǐng)導(dǎo)和階級斗爭，黨委包攬一切，以黨代政，使人大難以發(fā)揮作用。

　　盡管法律保護(hù)代表在全國人大會議上的發(fā)言和表決自由，但現(xiàn)實中，三緘其口者眾。提出議案、建議、批評和意見，本是代表行使權(quán)力、參與管理國家事務(wù)的方式之一，但一屆人大時，議案、建議、批評和意見的數(shù)量有七百五十三件，二屆降至四百六十一件，到一九六四年底開始的三屆全國人大時，則只有一百八十八件。

　　民主夭折、法治不再，也是“文化大革命”在中國肆虐的一個重要條件�！拔母铩币婚_始，各級人大的活動統(tǒng)統(tǒng)“停擺”：最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)徒有其名，在長達(dá)八年多的時間里，沒舉行過一次會議。地方人大被臨時權(quán)力機(jī)構(gòu)——革命委員會取代。公、檢、法機(jī)關(guān)被砸爛。

　　一九七五年一月，經(jīng)過長達(dá)八年多的休會之后，四屆全國人大一次會議才召開。這次會議上，“文革”中的全國人大對憲法進(jìn)行了第一次系統(tǒng)性修改：

　　憲法原有的一百零六條，被削減到三十條；取消了檢察機(jī)關(guān)；將原“總綱”部分所確認(rèn)的生產(chǎn)資料所有制的四種形式，即全民所有制、集體所有制、個體勞動者所有制、資本家所有制，修改為主要有全民所有制和集體所有制兩種；有些條文是當(dāng)時流行口號的堆砌，如：“要繼續(xù)開展階級斗爭、生產(chǎn)斗爭和科學(xué)實驗三大革命運(yùn)動”，“堅持無產(chǎn)階級政治掛帥”，“備戰(zhàn)、備荒、為人民”等。修改草案還規(guī)定了有運(yùn)用大鳴、大放、大辯論、大字報的權(quán)利。

民主法治的新生

　　時光進(jìn)入一九七八年。每個中國人都知道，這個年份有著怎樣的歷史意義。民主與法治的腳步，也隨之到來越走越快。

　　從一九七九年至今的二十年里，全國人大及其常委會制定、修改的法律及有關(guān)法律問題的決定三百五十多個。在現(xiàn)行有效的近二百部法律中，只有十幾部是一九七九年以前制定并繼續(xù)有效的。與此同時，國務(wù)院還制定了八百多個行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定了六千多個地方性法規(guī)。

　　中國的法律大廈一磚一石壘筑起來。從憲法、刑法、民法、合同法，到村民委員會自治法、民族區(qū)域自治法……

　　全國人大常委會出版的一部厚重的大書中謙虛地寫到：可以說，在基本的方面，現(xiàn)在中國是有法可依的。

　　正是這些法律引領(lǐng)著，規(guī)范著中國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活。人們可以非常自豪地舉出一連串的事實數(shù)字，說他們已經(jīng)享有法律賦予的各種權(quán)益，同時也受到法律的規(guī)范與制約。

　　比如，可以以直選和差額的形式，選擇自己認(rèn)可的人進(jìn)入縣鄉(xiāng)一級的議事機(jī)構(gòu)。他們在權(quán)力機(jī)關(guān)里審議本鄉(xiāng)、本縣、本市的發(fā)展計劃和每年的預(yù)決算情況。

　　比如，可以在法律范疇內(nèi)自行管理所在的村莊和街道，眼下中國農(nóng)民依法實行的大規(guī)模民主嘗試——村民自治，被國外一些人士認(rèn)為是中國民主政治最重要的表現(xiàn)。

　　比如，在自身權(quán)益受到侵犯時，可以去打官司，不論對方是某個人還是哪一級政府。百姓可以在十萬名中國律師中找一位為自己打官司，如果身為告官之民，則有《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等等撐腰打氣……

　　民主的呼聲伴隨法制的加強(qiáng)高漲起來。歷次人代會上，都有代表疾呼：制定監(jiān)督法，用監(jiān)督制約權(quán)力，以法制保障民主。

　　今年的九屆全國人大二次會議上，全國人大常委會副委員長姜春云表示，本屆常委會已把制定監(jiān)督法列入五年立法規(guī)劃，正在進(jìn)行起草。常委會還要制定若干專項的監(jiān)督?jīng)Q定，加大監(jiān)督力度，完善監(jiān)督方式，支持和促進(jìn)依法行政與公正司法。

　　參加這次會議采訪報道的兩千多名中外記者，把這個消息傳播到全世界。

“橡皮圖章”硬起來

　　中國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)曾被稱為“橡皮圖章”、“表決機(jī)器”。持此觀點的人認(rèn)為，代表們只是舉舉手，鼓鼓掌，所謂“監(jiān)督”，也不過是“走一走，看一看，說一說”，軟性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少。

　　然而，漸進(jìn)式的和靜悄悄的革命正在中國的“監(jiān)督”領(lǐng)域展開。在“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略的大背景下，“監(jiān)督”和法律體系的建設(shè)相約聯(lián)手，“軟監(jiān)督”正逐漸變成“硬監(jiān)督”。

　　今年八月下旬，全國人大常委會開始審議對“一府兩院”加強(qiáng)監(jiān)督的法案：對重大違法案件實施監(jiān)督和審查監(jiān)督中央預(yù)算的規(guī)定草案。在基層，“監(jiān)督首長”與“個案監(jiān)督”已屬“現(xiàn)在時”。

　　武漢人大常委會去年就對政府說了一回“不”，否決了政府的一份關(guān)于再就業(yè)的報告。“情況不明確，目標(biāo)不具體，措施不得力”——人大給政府的“批語”引起一片嘩然。武漢人大常委會主任李巖對此評論說，監(jiān)督是行使人民的權(quán)力，否定政府報告也好，評議“一府兩院”的工作也好，是人大工作由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)化的題中應(yīng)有之義，它只是人大職能的一種回歸。

　　實質(zhì)性監(jiān)督的大門一旦開啟，監(jiān)督的腳步就變得不可逆轉(zhuǎn)了。從開人大否決政府報告的先河，到給“一府兩院”亮分，從市民旁聽人大及其常委會會議制度的實行，到中國第一部全面規(guī)范執(zhí)法行為的地方法規(guī)——《武漢市執(zhí)法責(zé)任制工作條例》的出臺，武漢人大具有決定性意義的勇敢嘗試，使人們得出一個結(jié)論：“橡皮圖章”變硬了。

　　一段時期以來，一些政法部門執(zhí)法不公，以權(quán)謀私，辦關(guān)系案、人情案、金錢案，態(tài)度蠻橫，吃拿卡要，循私枉法，拖延推諉，刑訊逼供。種種問題，引起群眾強(qiáng)烈不滿。懲治司法腐敗，確保司法公正，成為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表們的共識。

　　從去年春天開始，在全國人大建議、督促下，中國政法系統(tǒng)開始整頓司法隊伍：復(fù)查案件，糾正錯案，清理“害群之馬”，清退多收費，制定嚴(yán)格的工作規(guī)范。不到半年，各級法院查出一萬五千件錯案，查處違法違紀(jì)干警四千七百多人，其中一百三十多人被追究刑事責(zé)任。最高人民檢察院推行了九條“卡死”的硬性規(guī)定，嚴(yán)禁超越管轄范圍辦案，嚴(yán)禁違法采取強(qiáng)制措施，嚴(yán)禁超期羈押。

　　發(fā)往北京市民的一萬份調(diào)查問卷，部分地印證整改效果：百分之八十五的被調(diào)查者認(rèn)為，首都政法隊伍整體形象有了轉(zhuǎn)變。

　　“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾”——早在二十年前，使中國走上改革開放道路的鄧小平，就為依法治國下了定義。二十年后，九屆全國人大二次會議上，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的近三千名代表莊嚴(yán)表決：把“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入國家根本大法，作為基本的治國方略。

　　站在世紀(jì)的門口，回首往日曲折滄桑，遙看漫漫未來旅途，人們終于可以欣慰了：有立法和監(jiān)督兩只寶劍，自己通往民主法治的道路，將更順更寬廣。