在目前航空法嚴(yán)重滯后航空業(yè)發(fā)展的現(xiàn)況下，在飛行員們無法找到有利的法律武器和法律途徑來保護(hù)和主張自己的合法權(quán)益和正當(dāng)權(quán)利的前提下，東方航空公司云南分公司參加集體返航的飛行員們的此項(xiàng)舉動(dòng)給各大小航空公司提了個(gè)醒，或許也能促進(jìn)立法者出臺(tái)一部能真正有效、真正體現(xiàn)“以人為本”原則的保護(hù)飛行員合法權(quán)益的法律法規(guī)來。

　　“集體返航”屬消極怠工

　　根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》第46條規(guī)定：“飛行中，對(duì)于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內(nèi)秩序、危害民用航空器所載人員或者財(cái)產(chǎn)安全以及其他危及飛行安全的行為，在保證安全的前提下，機(jī)長(zhǎng)有權(quán)采取必要的適當(dāng)措施。飛行中，遇到特殊情況時(shí)，為保證民用航空器及其所載人員的安全，機(jī)長(zhǎng)有權(quán)對(duì)民用航空器做出處置。”根據(jù)這條法律規(guī)定，在飛行過程當(dāng)中，機(jī)長(zhǎng)對(duì)飛機(jī)運(yùn)行擁有處置權(quán)。這個(gè)處置權(quán)就應(yīng)該包括返航的權(quán)利，東航對(duì)外告知的返航原因是：機(jī)組認(rèn)為“天氣不穩(wěn)定，航路遭遇紊流，而被迫返航”。因此，在事情未調(diào)查清楚前，返航機(jī)組的理由當(dāng)時(shí)是符合法律規(guī)定的。返航仍然是機(jī)組人員行使自己的法定權(quán)利。與罷工即完全性地拒絕工作、不工作在法律性質(zhì)上是完全不同的。

　　但是根據(jù)中央氣象臺(tái)預(yù)報(bào)的氣象資料來看，天氣不穩(wěn)定的理由不能成立。今天，東航又公布“集體返航”有人為因素存在，這里的人為因素應(yīng)該包括飛行員的生理、心理狀況等眾多因素，如：飛行員情緒不穩(wěn)定、心理波動(dòng)大進(jìn)而可能影響飛行的安全，機(jī)長(zhǎng)是有權(quán)對(duì)飛機(jī)做出返航的處置的。這起“集體返航”事件中，據(jù)了解是由于飛行員的合法權(quán)利得不到保障，與航空公司發(fā)生矛盾，用這種方式表達(dá)自己的不滿情緒，因而應(yīng)認(rèn)定為飛行員的消極怠工行為。飛行員應(yīng)以理性的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益，和公司之間的矛盾不應(yīng)遷怒于無辜的乘客，不應(yīng)為了爭(zhēng)取自身的合法權(quán)益而損害廣大乘客的利益。如果隨意地行使法律賦予自己的權(quán)利，而置顧客的利益和人身安全于不顧，那就是濫用自己的權(quán)利。如果此行為造成了人身傷亡或者重大公私財(cái)產(chǎn)損失，那就不是消極怠工了，而是飛行人員玩忽職守。

　　綜上，飛行員返航的行為是否合法，關(guān)鍵是看機(jī)組人員是否擁有決定飛回來的權(quán)力以及權(quán)力行使是否得當(dāng)。

　　乘客理應(yīng)享有索賠權(quán)

　　不可否認(rèn)，飛行員集體返航行為給乘客帶來了巨大的損失，對(duì)此，我認(rèn)為乘客享有索賠權(quán)，可以要求航空公司予以賠償。首先，根據(jù)合同法的規(guī)定，乘客與航空公司之間成立運(yùn)輸合同關(guān)系，他們的合同關(guān)系在航空公司出票時(shí)成立。同時(shí)依據(jù)合同約定，航空公司負(fù)有將乘客按時(shí)安全地運(yùn)送到目的地的義務(wù)，如果由于航空公司的原因而導(dǎo)致的航班延誤，都將由航空公司承擔(dān)違約責(zé)任，應(yīng)該對(duì)旅客造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。被耽誤的旅客可以據(jù)此要求航空公司承擔(dān)賠償責(zé)任。但是需要注意的是，根據(jù)2005年7月31日在我國生效的《蒙特利爾公約》的規(guī)定，由于影響運(yùn)營承運(yùn)人經(jīng)營的罷工將限制或免除運(yùn)營承運(yùn)人的責(zé)任，也就是說：如果認(rèn)定此次飛行員的行為是罷工行為的話，那么航空公司的責(zé)任將會(huì)被限制或免除。

　　其次，參照國外相關(guān)立法，歐盟“關(guān)于航班拒載、取消或延誤時(shí)對(duì)旅客補(bǔ)償和幫助的一般規(guī)定”(簡(jiǎn)稱261條款，已于2005年2月17日起正式生效)，該規(guī)則適用于所有從歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)始發(fā)或飛往歐盟境內(nèi)機(jī)場(chǎng)的航班拒載旅客的情形，包括包機(jī)。這個(gè)賠償不僅適用于航班超售拒載的情形，而且適用于航班取消和長(zhǎng)時(shí)間的延誤。但如果承運(yùn)人采取有效措施，以上賠償可以減少或不付�！�261條款”明確規(guī)定了承運(yùn)人的告知義務(wù)，條款第14條專門規(guī)定了承運(yùn)人的告知義務(wù)，并且對(duì)告知的地點(diǎn)、方式都做了明確規(guī)定，“261條款”的相關(guān)規(guī)定和精神中也明確規(guī)定罷工屬特殊情況不予賠償。本次事件中，如果飛行員“集體返航”的行為構(gòu)成罷工的話，航空公司雖有限制或免除法律責(zé)任的權(quán)利，但是航空公司有如實(shí)告知的義務(wù)，要向乘客如實(shí)告知“集體返航”的真實(shí)原因。否則，就構(gòu)成對(duì)乘客的欺詐，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條的規(guī)定，航空部門要承擔(dān)加倍賠償?shù)呢?zé)任。

　　最后，根據(jù)《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》第117條、第118條、第119條和第120條的規(guī)定，在這次事件中，航空部門直接負(fù)責(zé)的主管人員或者其他責(zé)任人員負(fù)有行政責(zé)任甚或法律責(zé)任。因?yàn)楹娇展�司及飛行員擔(dān)負(fù)著旅客的生命安全，因此要求他們對(duì)其工作給予更高的注意義務(wù)，對(duì)違反規(guī)定的人員要求其承擔(dān)嚴(yán)重的法律責(zé)任，直至刑事責(zé)任。在這起事件中，航空公司的領(lǐng)導(dǎo)者在行政管理和組織協(xié)調(diào)上負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

　　加快航空立法迫在眉睫

　　“集體返航”事件的發(fā)生不是偶然的，而是飛行員與航空公司深層次矛盾激化的必然結(jié)果。這次事件給乘客帶來了諸多的不便，不值得提倡。但是經(jīng)過這次事件，也提醒相關(guān)部門和有關(guān)單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，尋找應(yīng)對(duì)措施。

　　首先，飛行員集體返航事件反映出民航公司勞資關(guān)系緊張，激烈的矛盾由來已久。公司管理層應(yīng)正視反省，而不是強(qiáng)制打壓，完善公司管理制度，暢通內(nèi)部糾紛的解決渠道。隨著社會(huì)民主法制化進(jìn)程的加速，民航業(yè)本身的迅速發(fā)展，靠強(qiáng)勢(shì)專制的管理顯然已經(jīng)很難捆綁住飛行員，讓其終身效力于公司。

　　其次，集體返航事件也反映了目前中國工會(huì)制度所處的困境，群體勞動(dòng)者的要求沒有辦法通過有效的暢通渠道表達(dá)，而單個(gè)勞動(dòng)者的要求卻輕易地被現(xiàn)行體制壓制，于是，目標(biāo)相同或相近的單個(gè)勞動(dòng)者們自然而然地被迫聯(lián)合起來，因而，中國的基層工會(huì)制度亟待改革。

　　再次，集體返航事件也反映了加快中國航空立法的必要性。從1949年11月2日中國民用航空局成立到目前，中國民用航空業(yè)得到了迅猛的發(fā)展，而與之形成鮮明對(duì)比的是航空立法的嚴(yán)重滯后性，目前中國的航空立法只有1996年3月1日實(shí)施的《中華人民共和國民用航空法》。一方面，現(xiàn)行的民用航空法這個(gè)行業(yè)“基本法”與航空業(yè)發(fā)展和改革形勢(shì)不相匹配，需要盡快修訂和完善以適應(yīng)已經(jīng)發(fā)展的航空運(yùn)輸市場(chǎng)的特點(diǎn)；另一方面，政府在實(shí)施市場(chǎng)進(jìn)入管制(如所有權(quán)控制、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資、航線資源分配等)和競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管(如價(jià)格監(jiān)管、安全監(jiān)管、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的監(jiān)管等)等關(guān)乎行業(yè)發(fā)展和航空企業(yè)切身利益的管理職能時(shí)，還缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范，從而容易造成更大失誤或者給航空運(yùn)輸業(yè)的良好發(fā)展帶來不可避免的負(fù)面影響。

　　總之，為了給航空事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更好的法律環(huán)境，我們要加強(qiáng)對(duì)航空的法律規(guī)制，盡快制定一部綜合性的航空法典，包括航空部門與外部旅客的法律關(guān)系的規(guī)制，還要包括航空部門與內(nèi)部員工的法律規(guī)制，建立、完善航空部門的各種管理制度，理順各種法律關(guān)系，以幫助航空部門走上健康有序的發(fā)展之路。(張起淮 作者系中國政法大學(xué)航空與空間法研究中心研究員)