二、中央部門預(yù)算執(zhí)行審計情況
此次共審計48個中央部門，同時延伸審計274個二級預(yù)算單位，占這些部門1063個二級預(yù)算單位的26%。2005年，這48個部門共收到財政撥款2286億元，支出2314億元。這次審計檢查了財政撥款793億元，占這些部門當(dāng)年財政撥款的35%，其中，部門本級582億元，二級預(yù)算單位211億元。
審計結(jié)果表明，中央各部門緊緊圍繞貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，重視和加強(qiáng)部門預(yù)算管理，不斷完善財務(wù)管理制度，2005年度預(yù)算執(zhí)行總體情況是好的，預(yù)算和財務(wù)管理水平進(jìn)一步提高。
一是基本做到及時足額批復(fù)預(yù)算。2005年，48個中央部門基本能夠按照預(yù)算法的規(guī)定向所屬單位批復(fù)財政撥款預(yù)算，及時批復(fù)預(yù)算的比率為98%，其中38個部門達(dá)到100%。
二是較好地執(zhí)行了各項財經(jīng)法規(guī)。各部門、單位認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算法、會計法等財經(jīng)法律法規(guī)和國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，堅持依法理財，認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算。這次審計查出的2005年度新發(fā)生的違法違規(guī)問題金額8.65億元，僅占審計當(dāng)年資金量的0.6%。
三是內(nèi)部管理進(jìn)一步加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計，48個中央部門近兩年制定和修訂財務(wù)管理制度139項。2005年，有9個中央部門組織對本系統(tǒng)財務(wù)管理情況開展了自查自糾。
此次審計發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)問題55.1億元，其中2005年新發(fā)生的8.65億元，占15.7%；發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制不細(xì)化、批復(fù)不及時等預(yù)算及財務(wù)管理不規(guī)范的問題658.58億元，其中2005年新發(fā)生的345.39億元，占52.4%。審計還查出違法案件線索12件(涉案人員25人)，已移送司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢、監(jiān)察等部門進(jìn)一步查處。
在審計發(fā)現(xiàn)的55.1億元違法違規(guī)問題中，屬于部門本級的有12.66億元；發(fā)現(xiàn)的658.58億元預(yù)算及財務(wù)管理不規(guī)范問題中，屬于部門本級的有360.59億元。主要情況是：
1.9個部門多報多領(lǐng)財政資金1.76億元。其中：通過多報本單位人員數(shù)量，多領(lǐng)財政資金2431萬元，主要用于發(fā)放政策外補貼等；以已完工項目的名義，或者采取編造虛假項目、在不同項目中重復(fù)申報同一內(nèi)容等方式，多獲取財政專項資金1.52億元。
2.18個部門擠占挪用財政資金和其他有專項用途的資金7.02億元。其中：用于本單位辦公樓等基建項目建設(shè)1.39億元，用于日常經(jīng)費開支和其他項目支出5.63億元。
3.7個部門采取隱瞞收入、虛列支出等手段轉(zhuǎn)移資金，私存私放3.6億元。其中：在本單位私存私放、未納入法定賬冊2.05億元；將資金轉(zhuǎn)移到所屬單位或其他單位存放、供本單位使用1.55億元。
4.12個部門年初預(yù)算未細(xì)化到具體項目和單位285.31億元，造成10.37億元預(yù)算資金當(dāng)年無法使用。
審計發(fā)現(xiàn)部門所屬單位違法違規(guī)問題42.44億元，其中2005年新發(fā)生的2.47億元，占5.8%；發(fā)現(xiàn)預(yù)算及財務(wù)管理不規(guī)范的問題297.99億元，其中2005年新發(fā)生的36.2億元，占12.1%。主要情況是：
1.6個部門所屬的10個單位通過多報項目工作量、提高支出標(biāo)準(zhǔn)，或在不同項目中重復(fù)申報同一內(nèi)容等，多獲取財政專項資金1.06億元。
2.20個部門所屬的46個單位擠占挪用財政資金和其他有專項用途的資金11.91億元。其中：用于對外拆借、投資等7.32億元，用于日常經(jīng)費開支和其他項目支出3.66億元，用于發(fā)放政策外補貼等9 396萬元。
3.14個部門所屬的24個單位因管理不善等原因，造成國有資產(chǎn)損失和潛在損失19.73億元。其中：委托中介機(jī)構(gòu)從事證券交易造成損失和潛在損失9.23億元；違反規(guī)定對外出借資金，或為獲取高息在非銀行金融機(jī)構(gòu)存款，形成損失和潛在損失9.31億元。此外，審計抽查9個部門所屬的27個單位開辦的46戶企業(yè)發(fā)現(xiàn)，因監(jiān)管不嚴(yán)，經(jīng)營不善，到2005年底已有7戶停業(yè)，20戶虧損。
4.13個部門所屬的20個單位采取隱瞞收入、虛列支出等手段轉(zhuǎn)移資金，私存私放2.25億元，主要用于單位日常經(jīng)費開支等。
5.8個部門所屬的48個單位違規(guī)收費和未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”26.54億元。其中：未經(jīng)批準(zhǔn)自定項目收費或超標(biāo)準(zhǔn)收費1.15億元；收取的行政事業(yè)性收費、國有資本經(jīng)營收益等未按規(guī)定上繳財政25.39億元。
此外，審計還發(fā)現(xiàn)，3個部門所屬的10個單位違規(guī)購建辦公樓或培訓(xùn)中心，造成鋪張浪費。
產(chǎn)生這些問題的主要原因：一是部門預(yù)算改革沒有完全到位。一些中央部門尚未按要求建立起項目庫實行滾動管理，使得年初預(yù)算難以細(xì)化到具體項目和單位，執(zhí)行過程中隨意性較大。二是預(yù)算編審機(jī)制不夠健全。尚未建立起科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，一些資金的分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不透明，執(zhí)行過程中監(jiān)督檢查不力。財政部對各部門和各主管部門對所屬單位上報的預(yù)算審核不夠全面、嚴(yán)格，缺乏深入調(diào)查和跟蹤問責(zé)機(jī)制。三是內(nèi)部財務(wù)管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)。有些單位依法理財意識不強(qiáng)，制度不健全、內(nèi)控不嚴(yán)格。一些部門對所屬單位疏于監(jiān)管。
根據(jù)全國人大常委會和國務(wù)院的要求，審計署還對24個中央部門2005年度決算(草案)進(jìn)行了審計，延伸審計了70個所屬單位。對部門本級財政資金審計面達(dá)到97.7%，延伸審計所屬單位決算報表反映的財政資金量占這些部門所屬單位財政撥款的20.7%。審計結(jié)果表明，這些部門的決算(草案)基本真實地反映了年度財政財務(wù)收支狀況。審計共查出收支不實、匯總數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等影響決算(草案)真實性、完整性的問題14.76億元，占審計決算資金量的4.7%。對這些問題，審計長將簽署意見，要求予以糾正。
三、財政資金專項審計和審計調(diào)查情況
2005年，審計署統(tǒng)一組織對青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金、中小學(xué)危房改造資金、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金，以及高等級公路建設(shè)項目開展了專項審計和審計調(diào)查。
1.青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金審計調(diào)查情況。對青藏鐵路建設(shè)的環(huán)保問題，黨中央、國務(wù)院及國內(nèi)外各方面高度關(guān)注。這次審計調(diào)查的青藏鐵路格爾木至拉薩段于2001年6月開工，全長1142公里，總投資330.9億元，其中環(huán)境保護(hù)投資15.4億元，占總投資的4.6%。從審計調(diào)查情況看，青藏鐵路環(huán)境保護(hù)工作達(dá)到了環(huán)境影響評價報告的要求，為我國重大項目的工程建設(shè)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)開展積累了寶貴經(jīng)驗。青藏鐵路環(huán)境保護(hù)投資基本落實到位。青藏鐵路建設(shè)總指揮部和拉薩指揮部按照“先驗工后計價”的原則，及時撥付環(huán)境保護(hù)資金，資金管理使用情況是好的，審計調(diào)查未發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)使用資金的問題。截至2005年6月底，已完成環(huán)境保護(hù)投資14.5億元，完成率為94.1%，比整個工程投資完成率高出29個百分點，做到了環(huán)境保護(hù)設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。各項環(huán)保措施得到全面落實，施工期環(huán)境保護(hù)目標(biāo)基本實現(xiàn)。青藏鐵路全線建立了環(huán)境保護(hù)管理組織體系，實行了環(huán)境管理責(zé)任制和生態(tài)環(huán)境保護(hù)考核制，對各級管理人員和施工人員進(jìn)行了分層次環(huán)保培訓(xùn)，保證了各項環(huán)保措施的有效落實。33處野生動物通道已全部建成，審計實地調(diào)查的4處通道全部達(dá)到了有關(guān)技術(shù)要求。已完工的保護(hù)沿線地表植被和自然景觀的護(hù)坡、擋土墻、沖刷防護(hù)、風(fēng)沙防護(hù)、隧道棄渣擋護(hù)等設(shè)施，基本達(dá)到環(huán)境影響評價報告要求長度的兩倍以上，棄渣擋護(hù)率達(dá)到100%。環(huán)境影響評價報告要求采取的凍土和濕地保護(hù)措施已全部完成。
青藏鐵路建設(shè)是在特殊自然條件下進(jìn)行的，環(huán)境保護(hù)工作在一些方面還有不夠完善之處。主要是環(huán)境監(jiān)測還存在一些薄弱環(huán)節(jié)、環(huán)境影響評價報告提出的環(huán)保措施投資還缺乏科學(xué)的界定和計算依據(jù)。審計署已將審計調(diào)查結(jié)果向社會公告，并建議鐵道部和建設(shè)單位、當(dāng)?shù)卣钊胙芯壳嗖罔F路運營期可能出現(xiàn)的環(huán)境問題，及時制定和完善相應(yīng)措施。
2.中小學(xué)危房改造資金審計調(diào)查情況。2001至2005年，國家分兩期實施了中小學(xué)危房改造工程，要求到2005年底各地基本消除納入改造規(guī)劃的D級危房。這次共審計調(diào)查了河北、遼寧等8個省(區(qū)、市)的213個縣(市)，抽查D級危房改造項目學(xué)校4781所，占這些省(區(qū)、市)納入改造規(guī)劃學(xué)�？倲�(shù)的7.7%。從審計調(diào)查情況看，中小學(xué)危房改造工作取得了明顯成效。截至2005年9月底，8個省(區(qū)、市)的中小學(xué)D級危房率比危改前下降了兩個百分點，教學(xué)環(huán)境得到改善，2000多萬農(nóng)村中小學(xué)師生搬離了危房。這項工程得到了全社會的普遍關(guān)注和認(rèn)同，各方面反映良好。尤其是在一些經(jīng)濟(jì)落后地方，最好的房子往往是危改后新建成的教學(xué)樓。資金管理和工程管理比較嚴(yán)格，審計調(diào)查未發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)問題。但這項工作中也存在一些比較突出的矛盾和問題。
一是危房改造任務(wù)仍然十分艱巨。8個省(區(qū)、市)納入規(guī)劃應(yīng)改造的D級危房面積3133萬平方米，截至2005年9月底，尚未完成改造748萬平方米；加上未納入改造規(guī)劃的D級危房，8個省(區(qū)、市)還有D級危房面積2070萬平方米，占現(xiàn)有校舍總面積的5%。而且現(xiàn)有校舍每年還會有一定比例自然成為危房。
二是一些危房未按規(guī)定拆除。國家明確規(guī)定，納入危房改造規(guī)劃的D級危房必須停止使用，予以拆除。但審計調(diào)查的213個縣(市)中，有78個縣未拆除的D級危房面積達(dá)23萬平方米，占審計抽查應(yīng)拆除面積的6%，涉及中小學(xué)校371所，占審計抽查學(xué)校的8%。這些未拆除的危房有一半以上還在使用，存在較大安全隱患。
三是危房改造投入負(fù)擔(dān)向基層轉(zhuǎn)移。國家規(guī)定，中小學(xué)危房改造的資金以政府投入為主，地方政府的投入主要由省級政府承擔(dān)。但從審計調(diào)查情況看，8個省(區(qū)、市)190億元中小學(xué)危房改造總投入中，中央財政占25%，省級財政占22%，市級財政占4.5%，縣級財政占17%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組織、項目學(xué)校占31.5%。這種投入結(jié)構(gòu)不符合政策要求，加重了基層單位的負(fù)擔(dān)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織和項目學(xué)校為此背負(fù)大量債務(wù)。審計抽查1631個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2355個村、4781個項目學(xué)校，有20%的鄉(xiāng)、14%的村和12%的項目學(xué)校由此形成債務(wù)，負(fù)債總額3.14億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30萬元、村10萬元、學(xué)校30萬元。其中，拖欠施工單位工程款2.1億元，占67%；向教師、村民集資或借款1億元，占32%。
3.新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金審計調(diào)查情況。審計調(diào)查了15個省(市)的20個縣(市、區(qū))合作醫(yī)療基金籌集、管理和使用情況，占全國333個新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點縣的6%。截至2004年底，20個縣(市、區(qū))共有592.65萬人參加了合作醫(yī)療，占其農(nóng)業(yè)人口的71.7%；共籌集合作醫(yī)療基金5.09億元，已報銷門診和大病住院醫(yī)療費3.01億元，按參加合作醫(yī)療的農(nóng)民計算，人均報銷50.84元。審計調(diào)查結(jié)果表明，試點工作總體進(jìn)展順利，取得初步成效，一定程度上減輕了試點地區(qū)農(nóng)民因看病形成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，緩解了農(nóng)民看病難的狀況。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為我國完善農(nóng)村公共衛(wèi)生體制的一項新舉措，對于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要作用。同時，審計調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，試點中還存在一些問題，一定程度上影響新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的健康發(fā)展。
一是一些地方醫(yī)療費報銷比例偏低，影響農(nóng)民受益程度。審計調(diào)查的20個縣(市、區(qū))中，中西部15個縣(市、區(qū))農(nóng)民醫(yī)療費報銷比例平均為29.2%，低于東部5個縣(市、區(qū))14個百分點。而截至2004年底，這15個縣(市、區(qū))合作醫(yī)療基金結(jié)余1.19億元，占基金收入的50.6%。造成這一現(xiàn)象的主要原因是，國家對合作醫(yī)療報銷比例沒有具體規(guī)定，中西部地區(qū)合作醫(yī)療基金規(guī)模較小，一些地方擔(dān)心基金超支。一些地方對外出農(nóng)民工醫(yī)療費報銷限制較多，導(dǎo)致農(nóng)民工參加合作醫(yī)療比例較低。
二是鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)醫(yī)療條件普遍較差，農(nóng)民就醫(yī)質(zhì)量得不到保障。截至2004年底，中西部15個縣(市、區(qū))鄉(xiāng)村兩級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)擁有的醫(yī)療設(shè)備總值僅占這些縣(市、區(qū))全部醫(yī)療設(shè)備總值的17.7%，且多數(shù)設(shè)備陳舊老化。如抽查27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，其270臺醫(yī)療設(shè)備中，75%超過規(guī)定使用年限；抽查8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，其房屋73%是危房。醫(yī)護(hù)人員也嚴(yán)重不足。如抽查19所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，醫(yī)護(hù)人員編制265人，實際僅有179人，其中8所衛(wèi)生院沒有婦產(chǎn)科大夫，兩所沒有內(nèi)科大夫，7所沒有外科手術(shù)大夫，15所沒有專職護(hù)理人員，12所沒有藥劑師，8所沒有化驗檢驗員。這種狀況使一些患病農(nóng)民不得不遠(yuǎn)赴城市求醫(yī)，加重了負(fù)擔(dān)。同時，一些地方尚未推行醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)藥品集中采購，導(dǎo)致一些合作醫(yī)療定點機(jī)構(gòu)藥品購銷價格偏高。
4.高等級公路建設(shè)管理和投資效益審計情況。這次審計的34條高等級公路，建設(shè)總規(guī)模5324公里，概算總投資1662億元。到2005年底完成投資1276億元，有28條公路已投入運營。從審計情況看，項目管理得到加強(qiáng)，工程質(zhì)量總體較好。審計抽查已建成的9個公路項目，未發(fā)現(xiàn)重大質(zhì)量問題。與審計署2000年對部分重點公路項目的審計情況相比，違規(guī)集資、拖欠工程款問題已初步得到遏制，挪用建設(shè)資金等問題也明顯減少。但審計也發(fā)現(xiàn)，在建設(shè)管理、土地征用及投資效益方面還存在一些比較突出的問題。
在項目建設(shè)管理方面，一是有20個項目存在執(zhí)行招投標(biāo)制度不嚴(yán)格的問題，有些涉嫌幕后交易和商業(yè)賄賂，影響了工程質(zhì)量。20個項目中，業(yè)主直接發(fā)包和指定分包17.96億元，施工單位轉(zhuǎn)分包72.39億元，兩者合計占合同金額的36%。抽查其中8.01億元轉(zhuǎn)分包合同，中標(biāo)單位從中收取費用9220萬元。不少工程被分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工企業(yè)甚至個體包工頭，其中3個項目因偷工減料造成質(zhì)量缺陷。少數(shù)主管部門領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)插手工程招投標(biāo)，謀取私利。如青島市交通局原局長等人在同江至三亞高速公路青島段建設(shè)過程中，強(qiáng)行將部分工程項目從已簽定的施工合同中抽出，指定一名臨時工假冒其他公司名義承包，并按高于市場價40%至200%的價格結(jié)算，造成公路建設(shè)資金損失2000萬元。二是有26個項目的主管部門和建設(shè)單位擠占挪用或通過關(guān)聯(lián)交易套取建設(shè)資金21.58億元，主要用于招待、會議開支、發(fā)放獎金、對外投資或其他項目建設(shè)等。三是有16個項目因勘察設(shè)計失誤、違反建設(shè)程序等，造成損失浪費或增加投資27.18億元；10個項目因弄虛作假和把關(guān)不嚴(yán)等原因，多付工程款5.29億元，占合同價款的9%。
在土地征用方面，34個項目中有15個項目未經(jīng)審批占用土地或違規(guī)多征土地10.29萬畝，未按規(guī)定復(fù)墾或改變土地使用性質(zhì)1370多畝。在21個項目建設(shè)中，當(dāng)?shù)卣罢鞯夭疬w部門截留挪用、拖欠和扣減應(yīng)支付給農(nóng)民的征地補償費16.39億元，約占應(yīng)支付金額的三分之一，大部分被用于彌補行政經(jīng)費、發(fā)放獎金或搞其他項目建設(shè)。如武漢繞城高速公路東北段征地1.03萬畝，補償標(biāo)準(zhǔn)為每畝1.89萬元，但最后落實的補償標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝4800元，共少補償給農(nóng)民1.45億元，降幅達(dá)75%。
在投資效益方面，審計抽查已竣工通車一年以上的20個項目，有14個項目平均實際運營量只有可行性研究報告預(yù)測值的60%。造成這一問題的主要原因是，一些地方為爭取立項，在可行性研究階段有意高估車流量，夸大預(yù)期效益。如哈爾濱繞城高速公路西段2004年9月通車以來，日平均車流量為1761輛，僅占可行性研究報告預(yù)測值的13.8%，年收入扣除運營和維護(hù)費用后，僅夠歸還一個季度的貸款利息。此外，審計發(fā)現(xiàn)一些項目資本金到位率低，導(dǎo)致銀行貸款大幅增加，也影響投資效益。34個項目中，有26個項目近三分之二的資本金沒有到位，其中3個項目的資本金分文未到。未到位的資本金主要是地方配套資金。
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