(聲明：刊用中國(guó)《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文／陶勇
執(zhí)法身份、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、權(quán)限范圍、信息來(lái)源、職業(yè)危險(xiǎn)等等問(wèn)題一直困擾著環(huán)保督查機(jī)構(gòu)。如果不能消除這些不利因素，今后的工作很難有大作為。
應(yīng)時(shí)而生
“十一五”期間，節(jié)能與減污是貫穿始終的兩大環(huán)保主題。而“十五”期間的環(huán)保任務(wù)已經(jīng)欠了賬，但新老問(wèn)題必須在5年之內(nèi)解決：?jiǎn)挝籊DP消耗要降低20%，污染排放要減少10%。與此同時(shí)，中國(guó)參與的國(guó)際多邊環(huán)保公約已經(jīng)達(dá)到了57項(xiàng)。環(huán)保部門面臨的壓力空前巨大。
既有的環(huán)保管理體制卻是弊端叢生：國(guó)家環(huán)保部門與地方部門不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，所以地方環(huán)保部門執(zhí)行力很弱；跨區(qū)域(省市)的污染問(wèn)題非常多，比如，淮河涉及四個(gè)省，但各自為政的環(huán)保體制卻對(duì)解決跨省糾紛無(wú)能為力；執(zhí)法難，雖然我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建環(huán)境保護(hù)法律體系，可是執(zhí)法依然難以到位，癥結(jié)在于地方保護(hù)主義猖獗。
2006年4月，胡錦濤總書記在第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上提出環(huán)保工作十二字方針：“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”。至此，國(guó)家環(huán)�？偩謪⒄諊�(guó)土資源部等幾個(gè)部門比較成功的經(jīng)驗(yàn)，借鑒美國(guó)等國(guó)家的大區(qū)管理方式，全面著手成立直屬派出管理機(jī)構(gòu)督查中心。
實(shí)際上，早在2002年，華東督查中心就開始試點(diǎn)。2003年，華南督查中心開始試運(yùn)行。2006年10月25日，西北督查中心在西安揭牌。2006年11月，成立伊始的西南督查中心發(fā)出了歷史上第一份督查通知書，并于12月5日在成都正式掛牌。12月22日，東北督查中心揭牌儀式在沈陽(yáng)舉行。至此，五大督查中心在2007年全面展開運(yùn)作。
只是“傳聲筒”
督查中心主任高振寧在接受記者采訪時(shí)介紹，華東督查中心是依托國(guó)家環(huán)保總局南京環(huán)境科學(xué)研究所建立的，最初的督查人員全部來(lái)自環(huán)科所，現(xiàn)在兩套人馬兩塊牌子合署辦公，他是所長(zhǎng)兼中心主任。中心最初人員編制規(guī)劃70名，現(xiàn)批復(fù)30名，在去年招聘兩名副主任和5名公務(wù)員之前只有8位工作人員，人手緊張時(shí)就只有從所里抽人幫忙。
華東督查中心研究員蔣建國(guó)(環(huán)科所紀(jì)委書記)告訴記者，華東督查中心的督查人員都是從環(huán)科所技術(shù)人員中調(diào)入，因此，具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)。
但是，華東中心遭遇的尷尬局面也常常令人感到無(wú)奈。
2006年11月，國(guó)家環(huán)�？偩汁h(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光曾帶隊(duì)赴華東、華南督查中心調(diào)研，中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)等也參加了調(diào)研。但王燦發(fā)對(duì)督查中心的運(yùn)行情況不甚滿意。他在接受記者采訪時(shí)稱督查中心是“傳聲筒”——環(huán)境事故發(fā)生后，有的地方不讓督查人員進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)或不讓參加開會(huì)，督查人員無(wú)現(xiàn)場(chǎng)處置權(quán)，只能把信息向總局匯報(bào)。
王燦發(fā)認(rèn)為國(guó)家賦予環(huán)保督查的身份、權(quán)限規(guī)格和經(jīng)費(fèi)等不到位：既然土地監(jiān)察都是副部級(jí)，環(huán)保督查為什么才司局級(jí)規(guī)格？一個(gè)機(jī)制要運(yùn)行，需要法律依據(jù)，還要保障它的經(jīng)費(fèi)。華東中心編制30個(gè)人，現(xiàn)在才8個(gè)人，東北中心才兩個(gè)人，2006年每個(gè)中心才招聘5個(gè)人；華東中心缺乏設(shè)備、資金，每年運(yùn)行資金需要500萬(wàn)，現(xiàn)在最多才給撥100萬(wàn)……
幾多困擾
高振寧向記者表示：王燦發(fā)教授的說(shuō)法符合事實(shí)，實(shí)際上，困擾督查中心的問(wèn)題，比王所述還要多。
執(zhí)法身份遭詬病
五大督查中心(包括核監(jiān)督站)均為事業(yè)單位編制，卻行使執(zhí)法權(quán)力，屬于主體不合格。高振寧甚至對(duì)“中心”的名稱也頗有微詞：“事業(yè)單位、咨詢機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)叫‘中心’的太多了，魚目混珠——有的是國(guó)家批準(zhǔn)的正規(guī)機(jī)構(gòu)，有的是民間搞的什么‘中心’，‘中心’使執(zhí)法形象大打折扣�！�
國(guó)家環(huán)保總局行政體制與人事司副司長(zhǎng)章少民在接受記者采訪時(shí)也說(shuō)，“現(xiàn)在我們發(fā)愁的是執(zhí)法主體的問(wèn)題，身份與職務(wù)的確不相符合，這樣會(huì)影響執(zhí)法權(quán)威與執(zhí)法效果�！钡S即表示事業(yè)單位代行執(zhí)法現(xiàn)象在我國(guó)并不罕見，所以經(jīng)環(huán)�？偩峙c人事部協(xié)商，11個(gè)派出機(jī)構(gòu)均“參照”公務(wù)員管理。于是，執(zhí)法就“名正言順”了。
項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)不足
在經(jīng)費(fèi)問(wèn)題上環(huán)�？偩峙c“中心”各執(zhí)一詞。
章少民否認(rèn)經(jīng)費(fèi)“不足”的說(shuō)法，“督查中心由國(guó)家財(cái)政撥款：‘吃飯費(fèi)用’(人頭工資)全部按實(shí)際到編人數(shù)撥付；工作、業(yè)務(wù)費(fèi)用，比如配車、設(shè)備等則按項(xiàng)目給，完全沒(méi)有問(wèn)題�！�
但高振寧透露，中心在經(jīng)費(fèi)上獲得的支持力度“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”，從2002年試點(diǎn)開始，到2005年，總局給華東的撥款每年只有10多萬(wàn)，最高不超過(guò)30萬(wàn)；到了2006年，才陸續(xù)給了一些工作經(jīng)費(fèi)，配了一輛車；原來(lái)的工資、車輛費(fèi)用、差旅費(fèi)和福利等都由環(huán)科所承擔(dān)。目前，雖然“工資問(wèn)題已經(jīng)解決，但項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)還比較缺乏�！�
現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有處置權(quán)
2006年1月8日凌晨，一艘裝載465噸濃硫酸的宿遷市個(gè)體運(yùn)輸船在長(zhǎng)江揚(yáng)中段市民用水取水口處沉沒(méi)。然而，沉船打撈出水后，宿遷市與揚(yáng)中市對(duì)該誰(shuí)出錢處理沉船爭(zhēng)執(zhí)不下，致使沉船吊在空中11個(gè)小時(shí)無(wú)人問(wèn)津。高振寧表示，如果督查有處置權(quán)，就可以馬上責(zé)成地方政府撥款，或動(dòng)用應(yīng)急基金處理，而不是眼睜睜地看著濃硫酸繼續(xù)泄漏到水里。
督查中心的工作內(nèi)容具體有四項(xiàng)：執(zhí)法暗訪，跨界糾紛協(xié)調(diào)，應(yīng)急響應(yīng)，接待來(lái)訪。但在執(zhí)法暗訪中查出問(wèn)題卻沒(méi)有處罰權(quán)；跨省協(xié)調(diào)，也只能區(qū)分責(zé)任，最后處理決定由總局作出；應(yīng)急響應(yīng)在現(xiàn)場(chǎng)也沒(méi)有處置權(quán)，只能了解情況，書面報(bào)告總局。
遭遇信息封鎖
一個(gè)不容回避的事實(shí)是：在環(huán)境污染事故突發(fā)前，督查中心無(wú)法掌握華東六省一市容易發(fā)生重大環(huán)境突發(fā)事件的相關(guān)信息，缺乏必要的技術(shù)儲(chǔ)備；在環(huán)境事故突發(fā)期，督查往往倉(cāng)促上陣，多半憑經(jīng)驗(yàn)辦事，缺少技術(shù)支撐；在環(huán)境污染事故后續(xù)處置期，督查難以從正常渠道得到任何相關(guān)信息。
現(xiàn)場(chǎng)督查中需要的相關(guān)資料地方環(huán)保部門不提供，需要地方其他相關(guān)部門提供的資料更難獲得；不能成為突發(fā)性環(huán)境事件現(xiàn)場(chǎng)“指揮部”成員，無(wú)法獲知事件的進(jìn)展和擬采取的處理方案；提出的對(duì)突發(fā)性環(huán)境事件處理處置的意見地方政府不采納；執(zhí)法遠(yuǎn)沒(méi)有公安、工商、國(guó)土、衛(wèi)生等部門強(qiáng)硬，執(zhí)法手段落后、處罰難以到位。
執(zhí)法中面臨危險(xiǎn)
高振寧說(shuō)，“督查工作是一個(gè)比較危險(xiǎn)的職業(yè)，有時(shí)候地方搞偷排偷放，你不暗訪就不能發(fā)現(xiàn)，而暗訪就有危險(xiǎn)�！�
一次，蔣建國(guó)進(jìn)行暗訪，一腳踩在一個(gè)灰堆上，結(jié)果幾乎整個(gè)身子沒(méi)入高溫高熱的灰坑中，雙手被嚴(yán)重灼傷，幸好被同事及時(shí)拉出來(lái)，否則后果不堪設(shè)想。他在接受記者采訪時(shí)，手腕周圍的傷痕還清晰可見。蔣建國(guó)還在一次突擊暗訪中，遭到安徽違法排污企業(yè)保安的圍攻。而另一次，他的同事在山東某地執(zhí)法時(shí)，被對(duì)方當(dāng)胸?fù)舸蛞蝗?
技術(shù)力量不完備
除華南督查中心也是依托國(guó)家環(huán)�？偩秩A南環(huán)境科學(xué)研究所建立外，東北、西北和最大的西南督查中心沒(méi)有自己的技術(shù)隊(duì)伍，這在很大程度上影響到督查執(zhí)法質(zhì)量。因?yàn)樗麄儽仨氈\求外援——社會(huì)力量如高校、科研機(jī)構(gòu)等協(xié)助完成任務(wù)，這不免產(chǎn)生諸如參與督查的人員身份是否合法、技術(shù)人員能否及時(shí)到位、給予的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)怎么掌握(過(guò)高會(huì)否帶來(lái)經(jīng)費(fèi)超標(biāo))等等問(wèn)題。
監(jiān)督對(duì)象定義模糊
高振寧指出，總局給督查中心規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象定義摸糊，“監(jiān)督地方”是指省級(jí)政府、省級(jí)環(huán)保部門還是地市各級(jí)政府或環(huán)保部門呢，在實(shí)際工作中難以操作，而國(guó)家土地督察局的監(jiān)察對(duì)象定義十分清楚。
執(zhí)法規(guī)范尚未建立
督查人員也可能成為不法侵害的實(shí)施者——這就是利用職權(quán)徇私舞弊。目前，督查制度本身尚未建立規(guī)范，還沒(méi)有約束力。怎樣防止督查隊(duì)伍中有人使用“合法傷害權(quán)”——即利用權(quán)力尋租！因?yàn)樘幜P建議權(quán)有伸縮性，比如某企業(yè)僅排放了一點(diǎn)污水，按情還不至于責(zé)令關(guān)閉，但督查可用“關(guān)閉”威脅企業(yè)，對(duì)其訛詐。雖然目前還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)類似情況，但是，未雨綢繆，督查執(zhí)法正規(guī)化應(yīng)該建立規(guī)范。
(摘自《小康》雜志)
