(聲明：刊用中國《中華文摘》稿件務經書面授權)
文／徐百柯
無論從哪個角度觀察，這都是一幅饒有意味的圖景：中華人民共和國一個省的副廳級干部，在省委組織部安排下，進入美利堅合眾國兩個州的州政府部門擔任職務。
根據四川省和美國方面達成的協(xié)議，經過嚴格選拔考核，劉欣、劉鐵、肖軍、趙世勇和羅曉東等5名中國官員，從2005年9月至2006年4月,集體走進美國州級政府“當官”。中方稱“頂崗實習”，美方則稱為“Job-shadow”，即“影子工作”。中國官員擔任助理職務，像影子一樣全程跟隨廳長(委員、主任)參與各項工作，近距離體驗美國政府的運行。
由會議說起
歸國后，5名“影子”成為四川政壇關注的對象。美國人怎么當官？政府效率和執(zhí)行力怎樣保證？政府內部管理如何運行？首吃“螃蟹”的四川官員經歷了什么？ 7月14日，他們集體亮相“四川省中青年干部赴美崗位實習情況報告會”，講述“深入美國考察美國，跳出中國思考中國”的頂崗實習經歷。
趙世勇是四川省農業(yè)廳總農藝師，此次頂崗實習中擔任明尼蘇達州農業(yè)廳廳長助理。進入美國州政府之前，他本以為這里會議應該很少。然而他和廳長金·豪格森及副廳長佩里一起工作，“很多時間都是在各種各樣的會議中度過的”。廳長一天最多開過5次會。
在趙世勇的印象中，每次會議效率都相當高：沒有長篇大論，直奔核心問題，很少有大而無當的總結。
一次，副廳長佩里主持會議，研究提高本州養(yǎng)豬場空氣質量問題。類似會議，趙世勇在國內也開過不少次�！爸辽俚瞄_半天吧�！彼隙ǖ卣f。在國內，這樣的會，往往先由主持者報告這一問題的宏觀背景，再由相關部門匯報情況，然后是與會代表發(fā)言。最后，“我得作‘關鍵性’的總結”。
但佩里主持的會，僅用了半個小時。資源環(huán)境管理處處長先介紹本州養(yǎng)豬場空氣質量現狀和州議員、基層政府對此的看法，以及如何爭取州議會經費支持等，然后與會專家發(fā)言。發(fā)言完畢，佩里說了兩句感謝話。散會。
會后，趙世勇不解地問佩里：“為什么你不對會議作總結？”佩里回答：“既然我是負責此事的行政首長，對許多問題，在會前我已形成了自己的看法，開會只是驗證我的看法是否正確而已。如果大家的看法與我一致，我就沒必要再重復了。當然，如果見解不同，我們也會展開討論�！�
什么是高效的執(zhí)行力？從細節(jié)來看，一位市民提出的一件小事，能在1個小時后得到回復，提供詳細的解決路徑，并有人在事后關心解決結果。從理念來看，這體現政府部門運轉的絲絲入扣。執(zhí)行力與會議多并不相悖，關鍵看會議是否解決實質問題。
趙世勇也曾為廳長金·豪格森起草過會議發(fā)言稿。這位廳長明確要求，不要超過5頁紙。
經歷這樣的會議多了，趙世勇開始反思以前習以為常的會議：相當程度上被套話、大話所充斥。“社會主義新農村建設，很好的思路，中央領導已經講得很清楚了，下面各級本應該領會后具體部署實施。可一級套一級的會，總要再把新農村建設的重大意義拿來重復地講�！�
美國不同。他說：“美國的很多事情，總體精神上，法律已經規(guī)定了；實施方案上，議會已經詳盡討論過了；至于平時的行政會議，就是具體落實，你去做就行了嘛，沒那么多要說的�！�
眼下，趙世勇想在自己“力所能及”的范圍內，推行一種新的會風。他要主持一個關于農民工培訓問題的會。他給將在會上發(fā)言的一位副廳長看講稿，直接從20多頁刪到了7頁�！安挥迷僦v這件事的重大意義了，都搞了這么多年，有多重要，誰還不知道嗎？”
要照以往，這個會怎么也得開半天。這次，“我明確告訴他們了，就安排在兩個小時之內，必須開完�！壁w世勇斷然說。
說到會議，四川省政府法制辦副主任劉鐵也感觸頗深。他“掛職”佐治亞州公共服務委員會。該委員會是佐治亞州對燃氣、電力、通訊等公共事業(yè)進行強制管理的機構，有5個選舉產生的委員，劉鐵擔任其中一個委員的助理。
劉鐵也感到“美國會不少”，但大多是例會�！安幌裎覀�，動不動就臨時通知有個會”。會議的效率很高，且時間嚴格固定。他常能見到從10時到11時10分、從11時30分到12時10分這樣精確的會議安排。會前，要列出需要討論事宜的清單，會議中完成一項就劃掉一項。
劉鐵“上崗”是從參加委員會的一次行政委員會議開始的。輪值主席沒有任何開場套話，直接說，今天有哪幾項議題。然后燃氣部門開始發(fā)言，說目前有3家公司申請市場準入，第一家、第二家缺什么，讓他們補了，第三家懷疑其資質有問題，正在調查。
匯報完畢，委員們都沒接話。接下來另一個部門匯報，也是直奔主題。而在劉鐵所熟悉的情境里，接著匯報的人一定會先“兜”幾句，諸如“剛才某某同志說到了什么什么，我是深有同感啊……”然后才會進入正題，匯報本部門情況。
四川省商務廳副廳長劉欣在佐治亞州經濟發(fā)展廳廳長助理任上，也碰到過納悶的事。美國禽蛋協(xié)會在佐治亞州舉辦了一場大型博覽會，該州經濟發(fā)展廳協(xié)辦。開幕式上，廳長、副廳長都沒出席，而是由一名直接負責此事的普通職員代表經濟發(fā)展廳發(fā)言。
劉欣在臺下百思不得其解。后來他才弄明白，美國人的邏輯是這樣的：如果本方主辦，廳長當然會出席。而既然是協(xié)辦，就只應做協(xié)助的事，派直接經手此事的職員發(fā)言，最熟悉情況，也最得體。對方也遵循同樣的邏輯，絲毫不會認為受到了怠慢。
由歷史說起
在明尼蘇達州的一次農業(yè)博覽會上，當地《中西部論壇報》記者采訪了“頂崗”擔任州農業(yè)廳廳長助理的四川省農機局副局長羅曉東。次日，這家報紙在頭版刊出題為《中國訪問者尋找他的國家農業(yè)的未來》的報道。
假如去掉標題中的“農業(yè)”二字，該報道的標題，與100年前歐洲一份報紙報道中國“出洋考察”先行者的標題，如出一轍。
1906年2月25日，德國著名漢學家福郎克在《科隆日報》上發(fā)表文章，題為《中國訪問團學習外國的國家管理》。文中不僅介紹了清廷出洋考察大臣的情況，還全文翻譯了光緒皇帝派大臣赴西洋東洋考察政治的上諭。100年后，同樣是5名中國官員來到美國，學習行政運作。只不過，那次是中央大臣，著重考察美國議院；而這次是地方干部，直接體察州級政府行政。
而當下，5名四川官員赴美頂崗實習，與他們的前輩相比，已有了更為豐厚的知識儲藏和更為充分的心理準備。
然而此番他們出國“頂崗實習”并非沒有壓力。臨行前，消息經媒體披露后，網上曾出現過不少質疑聲：“借口而已，政治和法律體系都不相同，國情更不一樣，能借回什么呢？”……
大半年過去了，如今5人已完成在美國的頂崗實習回到國內。劉鐵承認，當時各界的評論給他們造成了一些壓力，不過這種壓力也促使他們在實習過程中進行更深入的比較和思考，以求確有實效。
劉鐵坦率地告訴記者，他在美國政府中沒有類似中國“官場”的感覺。他很欣賞美國政府工作人員的一句慣用表達：“I''m working for”政府，或者“I''mworkingfor”某某部門(我為政府工作，我為某某部門工作)�！爸袊墓珓諉T體制，強調編制和級別，是一個相對封閉的系統(tǒng)。其中包含著一種權力本位意識——我是某一級的官，我在行使權力。這樣就會形成‘官場’，形成各種所謂的‘潛規(guī)則’�！�
與中國同行相比，美國人更多地將自己政府官員的角色看作一個工作崗位，政府雇傭我在這個崗位上工作，我只需要也只能按照法律對這個崗位的描述來工作。雖然美國公職人員的穩(wěn)定性也要比其他行業(yè)高，但這畢竟不是一個封閉的體系，而只是一種職業(yè)。從某種意義上說，這和公司里的一個崗位區(qū)別不大。
一次，趙世勇隨明尼蘇達州農業(yè)廳廳長參加一個生物技術方面的會議。他們去晚了，廳長一進會場就“自覺”地站到角落里，會議繼續(xù)，并沒有農業(yè)廳的下屬來為領導張羅座位。輪到廳長發(fā)言，他從角落里走上臺，講完后又回到了角落。
這讓趙世勇心生感慨：“這要在國內，人家領導是有級別的啊，無論什么時候，總得在主席臺中央給安排個位置吧。”
更讓他詫異的是，農業(yè)廳廳長和市場處處長一同出差考察，各訂各的賓館，各打理各的事情�！疤庨L根本不管廳長”。后來趙世勇逐漸理解了“人家這下屬是怎么當的”：你是雇傭我的上級，“I’m working for you”，那我把職責范圍以內的工作干好就是對你最大的負責。至于鞍前馬后的事，并不是我的職責。
由公約說起
通過半年的頂崗實習，美國政府的方方面面都呈現在5名中國官員眼前。
羅曉東細致考察了美國政府的機構設置。以州農業(yè)廳為例，它沒有上級部門，聯(lián)邦農業(yè)部并沒有管轄州農業(yè)廳的權力；也沒有基層單位，只有類似于片區(qū)檢察員這樣的基層雇員�！八裕@里從沒有應付上級工作檢查一說。”羅曉東說。
他為理解美國政府內人員安排所找到的鑰匙是預算：政府向議會提交預算，說明要做哪些事，需要多少錢。議會批準后，政府就根據有多少預算來決定設哪些崗，雇多少人。羅曉東將此概括為“以事定財，以財定人”。而他所熟悉的國內公務員體制，則正好相反，是“因人設崗”，定崗后，有多少人撥多少經費。
在政府的公共管理職能上，劉欣通過此次頂崗實習，形成了一種明確的觀念：公共管理的用武之處應該在市場經濟搞不好、有缺失的地方，以解決通過純粹市場機制不能解決的問題。這就需要對不同的利益群體進行分析，并精確核算政策成本。
所以，政府應當非常謹慎地介入這一領域�！霸趯嵤┤魏我豁椆舱咧�，政府一定要謹慎，不能拍腦門決策”。
劉欣現在很警惕公共管理中的隨意性。在他看來，國內的制度設計上，給干部尤其是一把手的隨意性空間太大，而依據法律的制度性控制太弱。“黨和政府提倡為老百姓辦實事，這個出發(fā)點本來是好的。但如果缺乏決策分析，太隨意，這件事也辦，那件事也辦，就成了被現代政府管理理念所詬病的‘總喜歡control(控制)社會各個方面’的大政府”。
帶著思考的目光，近距離觀察美國，一些細節(jié)往往能生發(fā)出重大的意義。一次，羅曉東在馬路邊用幾分鐘觀察了一名負責從郵筒中取信的郵政局司機。當地規(guī)定下午4時為取信時間，這名司機提前幾分鐘到了郵筒旁，并不開箱取信，而是坐在車上看報紙。時間到，他準時取信走人。
羅曉東的第一反應是，這么嚴格，是不是有點兒死板。但他再一想，郵政局作為政府服務部門，提前幾分鐘取信，這幾分鐘內沒寄出信的市民可以投訴，晚幾分鐘，可能導致信件延誤，市民也可以投訴。所以，最合理的辦事方式就是嚴格依照法規(guī)。
“行政嚴格按照法律去落實，不要主觀臆想你政府要去做什么。政府既不要越位，也不要缺位。這樣，其實政府工作倒簡單了。我們現在是行政權力太大，當然也就比人家累得多�！绷_曉東深有感觸地說。
“美國政府部門靠什么運行？用人的原則是什么？有無考核體系？有無目標管理？同事之間關系如何維系？有無獎懲辦法？”面對伯里·梅內克，肖軍提出一連串問題，而得到的回答是兩個字：制度。
佐治亞州中小企業(yè)中心在全州有工作人員近100人，約束他們的是一本8章136條的《雇員手冊》�！罢槐緯��！毙ぼ姼锌卣f，從雇用到辭退、從工作業(yè)績評估到道德行為規(guī)范，設計之細，無所不包。雇員們都說手冊是中心的一部“內部法律”，每一項都得不折不扣地執(zhí)行，如要求雇員工作時間絕對禁酒，公共場所不得抽煙。一位雇員因為午飯時喝了酒臉紅，被客戶投訴，當年職位沒得到提升，獎金也沒拿到。
劉鐵則更關注政府公共管理技術。“國內一直習慣于命令式的管理，我命令你做這個，命令你做那個。其實管理更應該是一門科學，有它專門的技術。”他強調。政府管理的重心在哪里？市場機制不能有效調節(jié)的領域要管，如自然壟斷行業(yè)。但什么都管嗎？不是。監(jiān)控其成本，政府就能對企業(yè)經營狀況了如指掌，壟斷企業(yè)也就不能隨意漲價了。
在佐治亞州公共服務委員會，他除擔任委員助理外，還曾到委員會下屬的燃氣、電力和通訊部門工作。在燃氣部門，這里一共12個工作人員，其中6個都是會計師。一次，劉鐵看到黑人女士維多利亞正在核算AGL(亞特蘭大燃氣和照明公司)下屬一個財務會計公司和母公司的賬目往來。
他相當驚訝：你們不是號稱自由經濟嗎？核算公司賬目這樣的事，連我們的政府都不會管��！
維多利亞則向他解釋，AGL的會計業(yè)務并沒有請外部事務所來做，而是交給了集團內部的子公司，因此這筆開銷要扣除在AGL的成本之外。
政府之所以這么關心AGL的成本，是因為在燃氣這樣的天然壟斷行業(yè)內，不可能充分展開自由競爭。為了控制壟斷利潤，美國政府通常定出固定的利潤率，企業(yè)根據這個利潤率和成本來制定商品或服務的價格。所以成本成為政府監(jiān)管的關鍵所在。
由于政府掌握詳盡的成本核算情況，在制定價格的聽證會上，企業(yè)根本不可能通過虛報作假來獲得漲價的許可。對比國內的價格聽證會，民間將其戲稱為“漲價聽證會”。每次漲價總是百分之百能獲得通過。
“國內的壟斷行業(yè)，政府命令他們要怎么怎么，可他們總拿成本說事。他們的成本誰來核算？失去監(jiān)管的成本，都用在豪華車上，用在員工的超高待遇上了。”劉鐵說到此聲音提高了，“主要還是因為我們的政府沒有真正利用這些管理技術來實施有效的監(jiān)管�！�
在管理中如何節(jié)省行政成本？劉鐵認為，這是一種智慧。治理企業(yè)排污是個世界性的難題，劉鐵拿出一份2006年6月19日的《人民日報》，上面登載著廣東一企業(yè)日偷排污水20萬噸，寧愿受罰也不治污的消息。
“排污，在我國大多是靠檢查，貓捉老鼠式的管理，行政成本非常高。環(huán)保部門也不可能24小時守著，一旦偷排造成環(huán)境污染，老百姓就成了受害者。”據劉鐵介紹，佐治亞州立法規(guī)定，企業(yè)向河流排污，由政府對其設計方案進行審查，企業(yè)必須將排污口設在自己的取水口上游�！叭绻髽I(yè)污染水源，第一個受害者將是自己�！比绱�，企業(yè)很重視污染治理，政府不用花太大代價，就能保證公共利益。
顯然，記者采訪到的頂崗實習官員，對此次在美國培訓課程中不斷強調的“契約”精神都有切身的感觸。
羅曉東從“法”的層面來理解社會契約。什么是法？中國人理解為強制管束，我要立個法來管你，利益主體是不平等的。而按照美國人的理解，法就是一種契約，或者協(xié)議，我倆各自都有利益。那么好，咱們來定個平等協(xié)議吧，照協(xié)議辦。
美國的聽證會吸引了羅曉東。按照趙世勇的說法，“曉東常跑去參加各種聽證會”。這些聽證會給羅曉東最直觀的感受就是，不同利益主體間展開反復而充分的討論，而政府則扮演平衡各方利益的角色，絕不越俎代庖。
據悉，四川省的這種干部外訓模式已引起有關方面關注。到明尼蘇達州訪問的國家外國專家局副局長孫照華，對這一頂崗實習培訓項目給予高度評價。中國駐美國大使館公使鄭澤光認為，這樣的培訓很有創(chuàng)意，項目設計非常新穎，能讓國內干部實實在在經歷美國政府部門運作的實踐。中國駐芝加哥總領事館總領事徐盡忠評價，這是“境外培訓的重大創(chuàng)新”。
(摘自《中國青年報》))
