低碳經(jīng)濟之困：缺乏宏觀政策綜合協(xié)調(diào)

　　⊙曹軍新

　　如果把“系統(tǒng)”理解為“一個由多重相互作用的要素構(gòu)成的結(jié)構(gòu)”，那大千世界就是一個大系統(tǒng)。自然界、人類社會，也就可以被視為整個世界的兩個相互聯(lián)系和影響的相對獨立的子系統(tǒng)。在經(jīng)濟社會現(xiàn)實中，制度（包括政策在內(nèi)）服務(wù)于其目標，并不是靠其單獨地得到遵守，而是靠其形成相互支持的規(guī)則群及其序列，即所謂“規(guī)則系統(tǒng)”。

　　顯而易見，環(huán)保政策技術(shù)性高，標準復(fù)雜，具有高度的專業(yè)性，以及要求環(huán)保政策的連續(xù)性和長期性。這就要求國家環(huán)保部門與產(chǎn)業(yè)管理、信貸管理、稅收管理、技術(shù)監(jiān)督以及海關(guān)等部門的相關(guān)政策配合，并持續(xù)合作，方能有效實施環(huán)保政策。國家環(huán)保部門與央行、銀行監(jiān)管等部門展開了一些合作，并取得了一定進展，然而，由于局限于其他配合部門政策的短期性和部門利益性，實際效果并不盡如人意。如環(huán)保部門向央行征信部門提供企業(yè)環(huán)境違法信息，而央行通過征信系統(tǒng)向信貸銀行開放和提示，但信貸銀行究竟如何使用這些環(huán)境違法信息，起到何種警惕作用，是否存在信貸銀行對企業(yè)環(huán)境違法違規(guī)“視而不見”繼續(xù)放貸的情況，央行征信部門、銀行監(jiān)管部門一直未展開專項或相關(guān)的檢查和具有警示意義的調(diào)查，也未對信貸部門要求報送相關(guān)信息使用情況的資料。也就是說，這些環(huán)保政策配合部門出臺的信貸政策更多的是指導(dǎo)意見，缺乏剛性執(zhí)行檢查制度。從市場的宏觀管理者方面看，低碳經(jīng)濟發(fā)展面臨著一定程度的宏觀政策“規(guī)則系統(tǒng)”紊亂，遭遇了政策沖突的困境。

　　自銀行監(jiān)管職能分離后，由于央行與銀監(jiān)部門在制度上尚未形成一個信息共享的分工明確的關(guān)系，加之普遍存在部門利益傾向，在信貸政策上，便形成央行的窗口指導(dǎo)、銀監(jiān)部門監(jiān)管執(zhí)行各自為政局面。央行與環(huán)保部門、銀監(jiān)部門形成一些合作性環(huán)保政策和綠色信貸政策的指導(dǎo)意見，但央行由于缺乏對金融機構(gòu)的信貸監(jiān)管職能和手段，遂使有利于環(huán)境保護的“綠色信貸”政策僅僅具有指導(dǎo)作用，難以在實際中真正有所體現(xiàn)。

　　我國實施改革開放戰(zhàn)略以來，一直注重宏觀經(jīng)濟管理，實施各種財政、貨幣政策以及環(huán)境、土地政策等諸多政策組合的宏觀調(diào)控，以應(yīng)對國民經(jīng)濟過熱，保持健康持續(xù)的發(fā)展勢頭。然而，宏觀調(diào)控政策的實施往往是應(yīng)對經(jīng)濟周期波動進行“熨平式”管理，相機抉擇，或緊縮或擴張，呈現(xiàn)周期性和統(tǒng)一性。但是，宏觀調(diào)控政策對環(huán)保政策的長期性和可持續(xù)性卻構(gòu)成了不應(yīng)有的矛盾。在經(jīng)濟低迷時，宏觀經(jīng)濟政策往往采取寬松的政策，放松環(huán)保信貸政策，降低環(huán)保標準；反之，在經(jīng)濟過熱時，則采取緊縮政策，無論環(huán)保、綠色行業(yè)和企業(yè)與否，“一刀切”和“急剎車”。如近些年，所展開的宏觀調(diào)控往往是一味打壓開發(fā)商，采取“一刀切”政策，不對調(diào)控對象細化，對實施低碳經(jīng)濟的相關(guān)產(chǎn)品、項目和企業(yè)也“一視同仁”，使綠色環(huán)保政策未能起到示范和引導(dǎo)作用。如此，就直接破壞了環(huán)保政策的長期性和可持續(xù)性。

　　有鑒于此，為進一步提高低碳經(jīng)濟政策與其他宏觀政策在“規(guī)則系統(tǒng)”運行中的協(xié)作效率，筆者在此提出幾點政策建議：

　　首先，建立環(huán)保政策與經(jīng)濟政策間“規(guī)則系統(tǒng)”的統(tǒng)籌、規(guī)劃和管理機制。堅守環(huán)保政策的專業(yè)性、連續(xù)性和長期性，將環(huán)保政策、貨幣政策、財政政策置于宏觀政策“規(guī)則系統(tǒng)”中最高層級的、具有憲法屬性的元規(guī)則地位。這樣，可以保持整個宏觀政策“規(guī)則系統(tǒng)”的內(nèi)在統(tǒng)一性，并控制規(guī)則調(diào)整的秩序。這里，最為關(guān)鍵的是要在全國人大常委會或國務(wù)院層面，建立環(huán)保與其他職能部門持續(xù)的合作機制。在進一步發(fā)揮“人大”執(zhí)法監(jiān)督職能，對環(huán)保部門與央行、銀監(jiān)等金融監(jiān)管部門間合作情況展開監(jiān)督的同時，要加強征信立法，建立央行征信監(jiān)管與自營兩分離體制，強化征信監(jiān)管職能，加強對金融機構(gòu)使用環(huán)保違規(guī)違法信息情況檢查，促進企業(yè)和金融機構(gòu)實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，從而推動全社會生態(tài)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟的健康發(fā)展。

　　其次，建立央行與銀監(jiān)部門、金融機構(gòu)間的信貸政策規(guī)則。在規(guī)則系統(tǒng)中，央行制定和出臺的信貸政策具有總管性特征，類似法律體系的憲法具有最高權(quán)威性；銀監(jiān)部門制訂信貸政策主要是技術(shù)性操作規(guī)則。當然，至為關(guān)鍵的是，在他們之間建立一個溝通協(xié)商機制，賦予央行一定的信貸政策執(zhí)行檢查權(quán)和征信信息使用情況檢查權(quán)，以保證信貸政策規(guī)則有效運行。

　　再次，進一步改進宏觀調(diào)控機制，實施差別化的宏觀調(diào)控政策。對真正關(guān)注和履行環(huán)境和社會責任的企業(yè)、金融機構(gòu)，給予積極的關(guān)注，加以嚴格考核，對于符合環(huán)保和社會責任的項目實施差別化政策的優(yōu)待，以激勵企業(yè)、金融機構(gòu)專心致力于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施和經(jīng)營。

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