一、《缺陷兒童玩具及兒童用品召回管理規(guī)定》的出臺(tái)對(duì)促進(jìn)中國(guó)兒童保護(hù)工作所起的作用和意義
近年來(lái)，兒童玩具及兒童用品的質(zhì)量與安全問(wèn)題逐漸引起社會(huì)各界的高度關(guān)注。消除兒童玩具及兒童用品缺陷所造成的危害，是保障兒童人身健康和安全，維護(hù)公共安全、公眾利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的迫切需要。
兒童玩具及兒童用品的主要消費(fèi)群體是少年兒童，他們是一個(gè)靠監(jiān)護(hù)人保護(hù)的特殊的、弱勢(shì)的消費(fèi)群體，他們對(duì)周?chē)氖挛镆约爱a(chǎn)品安全的認(rèn)知度有限，且自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，受到傷害機(jī)會(huì)較大。中國(guó)每年因玩具不安全或使用不當(dāng)造成的兒童傷害事故高達(dá)數(shù)萬(wàn)起。僅某兒童醫(yī)院一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，該院近五年來(lái)約接治了500余例因小部件進(jìn)入食道的搶救，其中相當(dāng)部分是兒童玩具小部件。
據(jù)美國(guó)消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，從1999年至2003年，美國(guó)至少有101.76萬(wàn)人因玩具而受到傷害。僅2003年，就有11名年齡在15歲或15歲以下的兒童死于玩具傷害事件，其中有半數(shù)的兒童年齡為4歲或更��；大約有20.65萬(wàn)名年齡在15歲或15歲以下的兒童，據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)每年要花費(fèi)3.85億美元用于4歲和4歲以下兒童玩具傷害的臨床治療。
由此可見(jiàn)，玩具是典型的可能對(duì)消費(fèi)者安全健康造成危害的產(chǎn)品，對(duì)于這種產(chǎn)品，國(guó)家除了要制定執(zhí)行強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)外，還要建立相應(yīng)的缺陷玩具產(chǎn)品召回管理制度，強(qiáng)化玩具和兒童用品經(jīng)銷(xiāo)企業(yè)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量安全的注意義務(wù)，規(guī)范玩具和兒童用品市場(chǎng)秩序，著力從源頭上防止不安全玩具和兒童用品流入市場(chǎng)。從國(guó)際上已有的缺陷產(chǎn)品管理經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)現(xiàn)實(shí)狀況兩方面來(lái)看，都需要國(guó)家產(chǎn)品質(zhì)量行政管理部門(mén)通過(guò)建立和實(shí)行缺陷產(chǎn)品召回管理制度，依法介入，才能夠最大程度地解決這一問(wèn)題。
二、中國(guó)玩具及兒童用品行業(yè)的現(xiàn)狀及在玩具及兒童用品安全管理方面的工作思路
從中國(guó)玩具及兒童用品行業(yè)現(xiàn)狀來(lái)看，普遍存在著企業(yè)規(guī)模大小不一，產(chǎn)品質(zhì)量狀況、生產(chǎn)水平參差不齊等實(shí)際情況。既有高標(biāo)準(zhǔn)的、水平先進(jìn)的玩具加工生產(chǎn)企業(yè)，又有工藝簡(jiǎn)陋、水平落后、甚至制造低劣的手工作坊、地下工廠(chǎng)。近年國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)玩具和童車(chē)生產(chǎn)比較集中的廣東、浙江、福建、山東、江蘇、上海等6個(gè)省市產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行的國(guó)家監(jiān)督抽查表明，抽樣合格率較低，質(zhì)量安全問(wèn)題突出。
近年來(lái)，產(chǎn)品安全問(wèn)題日益得到社會(huì)廣泛關(guān)注。實(shí)踐證明，由行政主管部門(mén)通過(guò)建立健全缺陷產(chǎn)品召回管理制度，依法加強(qiáng)對(duì)缺陷產(chǎn)品的行政監(jiān)管，是保護(hù)廣大人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，構(gòu)建國(guó)內(nèi)產(chǎn)品安全體系切實(shí)有效的重要措施。根據(jù)立法計(jì)劃，國(guó)家質(zhì)檢總局將陸續(xù)把兒童玩具及兒童用品、消費(fèi)類(lèi)電子產(chǎn)品也納入缺陷產(chǎn)品管理范圍，本次《缺陷兒童玩具及兒童用品召回管理規(guī)定》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)就是其中的重要一步。國(guó)家質(zhì)檢總局將不斷完善缺陷產(chǎn)品組織與管理，根據(jù)兒童玩具及兒童用品生產(chǎn)、銷(xiāo)售和消費(fèi)的特點(diǎn)，充分發(fā)揮地方質(zhì)檢部門(mén)在信息收集、投訴處理、缺陷消除和市場(chǎng)監(jiān)管方面的作用。同時(shí)，協(xié)商有關(guān)部門(mén)探索建立產(chǎn)品傷害電子反饋系統(tǒng)，有效利用包括醫(yī)院急診室產(chǎn)品的產(chǎn)品傷害信息，使有缺陷的兒童玩具及兒童用品的信息收集渠道、投訴處理機(jī)制和監(jiān)督管理更加科學(xué)、快捷，以便更好地推進(jìn)缺陷產(chǎn)品的召回管理工作。
三、發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)兒童玩具及兒童用品的管理
目前，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)兒童玩具及兒童用品安全管理十分重視，歐美國(guó)家將其安全問(wèn)題列為保護(hù)未成年人的重要內(nèi)容。
盡管管理方式各國(guó)不盡相同，但大多都有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。如美國(guó)的《消費(fèi)產(chǎn)品安全法1972》、《保護(hù)兒童和玩具安全法案1969》、歐盟的《88/387/EEC玩具安全指令》、加拿大的《C.R.C,c931危險(xiǎn)產(chǎn)品(玩具)法案》、法國(guó)的《消費(fèi)者保護(hù)法1983》、英國(guó)的《消費(fèi)者保護(hù)法1987》等等；一些國(guó)家還成立了專(zhuān)門(mén)的行政機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的消費(fèi)產(chǎn)品安全委員會(huì)、法國(guó)的消費(fèi)者安全委員會(huì)、澳大利亞的消費(fèi)者事務(wù)聯(lián)邦局等。美國(guó)消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)針對(duì)不同的玩具公布安全標(biāo)準(zhǔn)和禁令，不符合這些規(guī)定的產(chǎn)品屬于違法的產(chǎn)品。該委員會(huì)與美國(guó)海關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)口玩具的準(zhǔn)入把關(guān)，不符合美國(guó)政府有關(guān)規(guī)定的產(chǎn)品不允許進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。同時(shí)美國(guó)消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會(huì)不但每年要在市場(chǎng)上抽檢一定數(shù)量的玩具產(chǎn)品，調(diào)查因玩具產(chǎn)品造成的傷害事件，而且公開(kāi)產(chǎn)品安全性問(wèn)題的投訴電話(huà)、E-mail 、投訴表格，鼓勵(lì)公民參與對(duì)市場(chǎng)上出售的玩具進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)自己的產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)控。一旦發(fā)現(xiàn)有潛在傷害性或已造成傷害性的產(chǎn)品，經(jīng)調(diào)查確認(rèn)則會(huì)發(fā)出“召回”公告。
四、《規(guī)定》(征求意見(jiàn)稿)將對(duì)經(jīng)銷(xiāo)企業(yè)產(chǎn)品安全管理、質(zhì)量保證體系等方面產(chǎn)生積極影響
《規(guī)定》中明確玩具及兒童用品的生產(chǎn)企業(yè)，作為承擔(dān)產(chǎn)品安全責(zé)任的主體，應(yīng)按照《規(guī)定》的要求，建立和完善產(chǎn)品質(zhì)量檔案和相關(guān)質(zhì)量管理制度，加強(qiáng)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、制造、銷(xiāo)售等各環(huán)節(jié)的安全管理工作，以避免危險(xiǎn)產(chǎn)品流入市場(chǎng)和消費(fèi)者手中。這將給兒童玩具及兒童用品的生產(chǎn)企業(yè)帶來(lái)了壓力與動(dòng)力，為了規(guī)避產(chǎn)品召回給企業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，客觀(guān)上促進(jìn)企業(yè)必須重視對(duì)產(chǎn)品設(shè)計(jì)或生產(chǎn)工藝的改進(jìn)，原材料供應(yīng)商的選擇，追溯系統(tǒng)的建立，這對(duì)推動(dòng)企業(yè)完善內(nèi)部管理，提高技術(shù)水平，強(qiáng)化企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)，消除安全隱患起到積極作用。
五、《規(guī)定》(征求意見(jiàn)稿)公開(kāi)征求意見(jiàn)后，在收到大量社會(huì)反饋意見(jiàn)的同時(shí)，也可能收到大量投訴，主管部門(mén)將認(rèn)真處理這些投訴
在《規(guī)定》正式實(shí)施之前，如果消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)玩具及兒童用品可能存在安全問(wèn)題，首先應(yīng)避免兒童進(jìn)一步接觸或使用這些產(chǎn)品，以免造成傷害。同時(shí)消費(fèi)者可以向所在地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局報(bào)告或投訴。各地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待投訴的內(nèi)容，一方面根據(jù)投訴問(wèn)題的性質(zhì),按照《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定給予妥善處理，使消費(fèi)者的合法權(quán)益得到充分保證；另一方面分析匯總投訴的內(nèi)容，向國(guó)家質(zhì)檢總局提出對(duì)《規(guī)定》(征求意見(jiàn)稿)和改進(jìn)意見(jiàn)，以使《規(guī)定》制定的更加科學(xué)合理。同時(shí)這些投訴也將為各地質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局及早發(fā)現(xiàn)兒童玩具及兒童用品可能存在的缺陷提供有益的線(xiàn)索，為《規(guī)定》正式實(shí)施后進(jìn)行有效監(jiān)管積累經(jīng)驗(yàn)。
六、缺陷的定義、缺陷的認(rèn)定以及《規(guī)定》(征求意見(jiàn)稿)調(diào)整的范圍
《規(guī)定》所稱(chēng)缺陷，是指因設(shè)計(jì)、生產(chǎn)原因或提供過(guò)程中的原因而使某一批次、型號(hào)或類(lèi)別的兒童玩具及兒童用品中存在的具有同一性的危及兒童人身安全的不合理危險(xiǎn)，或者不符合保障兒童健康和人身安全等的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的情形。
判斷兒童玩具及兒童用品存在缺陷應(yīng)同時(shí)滿(mǎn)足以下三個(gè)原則：
(一) 因兒童玩具及兒童用品設(shè)計(jì)、生產(chǎn)原因或在提供過(guò)程中造成的；
(二) 在已售出和未售出的兒童玩具及兒童用品中普遍存在的，具有同一性的；
(三) 兒童玩具及兒童用品的安全性能不符合有關(guān)法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)；或者已造成人身、財(cái)產(chǎn)損害的或在特定條件下可能引發(fā)人身、財(cái)產(chǎn)損害的。
《規(guī)定》中明確規(guī)定，主管部門(mén)設(shè)立兒童玩具及兒童用品質(zhì)量安全咨詢(xún)專(zhuān)家組，負(fù)責(zé)對(duì)兒童玩具及兒童用品的缺陷調(diào)查進(jìn)行認(rèn)定。專(zhuān)家組在判斷某種兒童玩具或兒童用品是否存在缺陷上主要依據(jù)以上三個(gè)原則：即首先看是否滿(mǎn)足有關(guān)法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)；無(wú)相關(guān)法律法規(guī)和安全標(biāo)準(zhǔn)的，看其是否存在不合理危險(xiǎn)。當(dāng)然，確定某產(chǎn)品是否存在不合理危險(xiǎn)也需要一個(gè)比較復(fù)雜的專(zhuān)家論證、檢測(cè)和實(shí)驗(yàn)過(guò)程。
根據(jù)《規(guī)定》，凡在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事兒童玩具及兒童用品生產(chǎn)、進(jìn)口、銷(xiāo)售、租賃等活動(dòng)的，均應(yīng)當(dāng)遵守本規(guī)定。另外，根據(jù)《規(guī)定》，下列產(chǎn)品不在本規(guī)定調(diào)整范圍內(nèi)：兒童食品和藥品；醫(yī)療器械；明示危險(xiǎn)的槍支、管制刀具等物品；廠(chǎng)家直接明示或明確說(shuō)明所提供的產(chǎn)品不供兒童使用的；過(guò)境貨物、轉(zhuǎn)運(yùn)貨物。法律、法規(guī)中涉及調(diào)整相關(guān)缺陷產(chǎn)品的，從其規(guī)定。
七、《規(guī)定》(征求意見(jiàn)稿)的管理模式及其特殊性
中國(guó)玩具及兒童用品行業(yè)的現(xiàn)狀決定了中國(guó)玩具及兒童用品安全管理模式的特殊性。從兒童玩具及兒童用品產(chǎn)業(yè)集中度和地域分布來(lái)看，中國(guó)最重要的兒童玩具及兒童用品生產(chǎn)和出口基地是“五省一市”：廣東、江蘇、山東、浙江、福建和上海市。其中，廣東、福建以電動(dòng)和塑膠玩具為主；江蘇、山東、上海以毛絨玩具為主；浙江以木制玩具為主。因此，從兒童玩具及兒童用品安全管理的實(shí)際情況出來(lái)，必須發(fā)揮和調(diào)動(dòng)兒童玩具及兒童用品的主要生產(chǎn)地和交易集散地的地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的積極性，強(qiáng)化基層企業(yè)和經(jīng)營(yíng)單位的質(zhì)量檔案建檔等工作，以便更好地配合主管部門(mén)做好缺陷兒童玩具及兒童用品召回管理工作。
《規(guī)定》中明確規(guī)定了中國(guó)對(duì)兒童玩具及兒童用品的安全管理采取“集中加分散”的管理模式。這里所說(shuō)的“集中”體現(xiàn)在兒童玩具及兒童用品安全管理工作的統(tǒng)一部署上，如缺陷調(diào)查和認(rèn)定，對(duì)違規(guī)企業(yè)的處罰，召回公報(bào)、警示信息的發(fā)布等方面；“分散”主要是指缺陷信息的收集，如廠(chǎng)家和商家質(zhì)量檔案管理，用戶(hù)和有關(guān)組織投訴信息處理，當(dāng)生產(chǎn)地企業(yè)信息備案、登記等等。
八、中國(guó)有關(guān)兒童玩具及兒童用品的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)情況及對(duì)今后的管理工作的影響
20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)陸續(xù)發(fā)布了一批有關(guān)兒童玩具及兒童用品的標(biāo)準(zhǔn)。2000年，全國(guó)玩具標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)成立。20多年來(lái)，中國(guó)正式發(fā)布的玩具標(biāo)準(zhǔn)約有30項(xiàng)(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)11項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)19項(xiàng))。其中10項(xiàng)為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，20項(xiàng)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，主要是產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，還包括了技術(shù)要求和實(shí)驗(yàn)方法，基本覆蓋了玩具產(chǎn)品和各類(lèi)童車(chē)。以上這些標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，對(duì)于提高中國(guó)玩具產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展起到了重要的作用。
但是，與國(guó)外先進(jìn)國(guó)家比較而言，目前中國(guó)在標(biāo)準(zhǔn)體系的完整性、實(shí)施狀況、企業(yè)參與程度上，還存在一定差距，需要不斷加以完善。同時(shí)，針對(duì)目前的實(shí)際情況，《規(guī)定》中規(guī)定了由主管部門(mén)設(shè)立的兒童玩具及兒童用品質(zhì)量安全咨詢(xún)專(zhuān)家組，負(fù)責(zé)對(duì)兒童玩具及兒童用品的缺陷調(diào)查進(jìn)行認(rèn)定。缺陷認(rèn)定一是看是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)；二是對(duì)安全標(biāo)準(zhǔn)以外的缺陷判定要確定是否涉及安全問(wèn)題。凡是不符合安全標(biāo)準(zhǔn)或有潛在危險(xiǎn)的產(chǎn)品，政府主管部門(mén)有權(quán)要求廠(chǎng)商實(shí)施召回。另外，主管部門(mén)還將建立完善的技術(shù)保證體系，包括功能完備的信息收集、分析、處理系統(tǒng)，也包括由經(jīng)驗(yàn)豐富的工程技術(shù)人員組成的專(zhuān)家系統(tǒng)和公正權(quán)威的技術(shù)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，以便客觀(guān)、公正、及時(shí)地收集信息、認(rèn)定缺陷，更好地做好兒童玩具及兒童用品的召回管理工作。
（來(lái)源：質(zhì)檢總局網(wǎng)站）
