2003年中國出口4383.7億美元。這一年共有19個國家和地區(qū)對中國發(fā)起反傾銷調(diào)查59起，涉案金額22億美元，僅占當年出口總額的0.51%。因此，“市場經(jīng)濟地位”問題對中國出口的影響十分有限�？梢�，我們不能過分夸大“非市場經(jīng)濟國家地位”問題帶來的對出口的負面影響。
據(jù)商務(wù)部提供的數(shù)字,從1979年8月歐共體首次對中國出口的糖精及鹽類進行反傾銷調(diào)查以來,截至2004年5月1日,已有34個國家和地區(qū)對中國出口產(chǎn)品發(fā)起了572起反傾銷調(diào)查,總涉案金額186億美元,中國成為遭受反傾銷訴訟最多的WTO成員。國外反傾銷已成為中國對外貿(mào)易發(fā)展的主要障礙之一。更嚴重的是在反傾銷案中,以中國是非市場經(jīng)濟國家為由在核定傾銷產(chǎn)品的成本時,不拿該產(chǎn)品的國內(nèi)價來衡定,而是選取一個他們認為與中國類似的市場經(jīng)濟國家為替代,來裁定應(yīng)征收的傾銷稅率。比如在最近塵埃落定的中國彩電傾銷案中,美國選取印度為替代國,結(jié)果最高征稅幅度達到78.45%。1993年歐盟對中國彩電進行的反傾銷調(diào)查,則選取了勞動力成本為中國20多倍的新加坡為替代國,結(jié)果導致幾年后中國彩電在歐盟的市場份額喪失殆盡。如果中國被認為是一個市場經(jīng)濟國家,就可以不選替代國,直接看出口產(chǎn)品是否低于國內(nèi)價格即可。于是“市場經(jīng)濟地位”問題成了近來的一個熱門話題。
一、中國應(yīng)正確對待“市場經(jīng)濟地位”的問題
(一)“非市場經(jīng)濟國家”問題對中國出口的影響十分微弱
反傾銷領(lǐng)域的“非市場經(jīng)濟國家地位”問題,因為其對中國的歧視性,因此中國企業(yè)和產(chǎn)品遭受了在反傾銷領(lǐng)域的不公平待遇,導致中國產(chǎn)品被征收高額反傾銷稅,產(chǎn)品出口受阻。但是,遭受到國外反傾銷調(diào)查的產(chǎn)品的出口額與中國整體出口額相比仍十分微小。2003年中國出口4383.7億美元。這一年共有19個國家和地區(qū)對中國發(fā)起反傾銷調(diào)查59起,涉案金額22億美元,僅占當年出口總額的0.51%。因此,“市場經(jīng)濟地”問題對中國出口的影響十分有限,可見,我們不能過分夸大“非市場經(jīng)濟國家地位”問題帶來的對出口的負面影響,解決“市場經(jīng)濟地位”問題應(yīng)限制在反傾銷領(lǐng)域,且僅針對那些在中國加入WTO前其國內(nèi)反傾銷立法中有“非市場經(jīng)濟國家”規(guī)定和認定標準的成員。如果有WTO成員借此問題要求中國向其作出經(jīng)濟或貿(mào)易補償,中國大可不必理會。要全力防止因中國解決“非市場經(jīng)濟”問題而被西方某些國家在政治上要挾,經(jīng)濟上訛詐。更不能為了“市場經(jīng)濟國家”地位,以更大的經(jīng)濟代價換取對方的補償。
(二)獲得“市場經(jīng)濟地位”任重而道遠
中國爭取“市場經(jīng)濟國家地位”的問題,復雜而敏感,不是單純經(jīng)濟問題那么簡單,牽涉很多政治、法律上的問題。
盡管中國有理由提出異議：形勢今非昔比,入世后中國加快了開放和改革的步伐,市場經(jīng)濟框架已全面建立,就不該再受到“非市場經(jīng)濟”的歧視性對待。但美國國內(nèi)的不少保守派強烈反對給中國“松綁”,理由很簡單：這是中國應(yīng)該履行的WTO承諾。另外一方面,中國制造業(yè)的迅猛發(fā)展,對外貿(mào)易順差加大,引來“中國威脅論”泛起,一些保守主義者對這條東方巨龍懷有“天然的恐懼”。毫無疑問,中國在國際貿(mào)易上遭遇的不公平對待,貫穿了西方社會對中國依然保留的冷戰(zhàn)思維和意識形態(tài)色彩�！按蛑袊啤币呀�(jīng)成為美國政界慣用的手法,中美在不少問題上都存在泛政治化的傾向。其實,對于是否給予中國市場經(jīng)濟地位,美國政府部門的脈絡(luò)已經(jīng)十分清楚。即中國必須滿足美國法律的六項標準,尤其是中國的勞工利益和人民幣匯率制度的改革將是美國關(guān)注的焦點。按照美商務(wù)部長埃文斯的說法：“美國的底線是市場力量,包括勞工標準和貨幣的自由兌換能夠決定經(jīng)濟的走向,否則中國將仍然是一個非市場經(jīng)濟國家”。
俄羅斯曾同樣與中國名列“市場轉(zhuǎn)型國家”之列,但在“9.11”之后因其積極靠攏西方而先后被美國和歐盟承認為“市場經(jīng)濟國家”。而作為以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的WTO成員的中國,依舊沒有被給予這一應(yīng)得的地位。歐盟新吸收了10個東歐成員國,他們的產(chǎn)品一定程度上眼中國結(jié)構(gòu)類似,一旦中國產(chǎn)品被逐出歐洲市場,他們就可能成為補充。同時,這也是對這些新盟友支持美歐軍事行動的政治獎賞�？梢奧TO規(guī)則不僅僅是經(jīng)濟規(guī)則,很大程度上它還是政治游戲規(guī)則。因此,爭取市場經(jīng)濟地位,將是未來一個時期內(nèi)中國一項重要的外交任務(wù)和經(jīng)濟目標。
(三)獲得“市場經(jīng)濟地位”并不能一勞永逸地解決中國產(chǎn)品的出口問題。
即使我們?nèi)〉昧怂^“市場經(jīng)濟國家”地位,也不意味著在反傾銷應(yīng)訴中我們的壓力就大為減輕,同樣,也并不意味著中國企業(yè)從此就可以不受歐盟反傾銷措施的制約了。去年,歐盟新發(fā)起的反傾銷調(diào)查一共有8起,其中涉及中國的有3起,其余5起均涉及到澳大利亞、印度、巴基斯坦和沙特等被歐盟認可享有“市場經(jīng)濟地位”的國家。
根據(jù)WTO規(guī)定,在確定產(chǎn)品的正常價值時,如果有關(guān)產(chǎn)品的貿(mào)易完全或?qū)嵸|(zhì)上被出口國壟斷,且其國內(nèi)價格均由該國控制,那么進口方完全可以對該類產(chǎn)品使用替代國內(nèi)價格來確定是否存在傾銷行為。
由此可見,替代國內(nèi)價格是在產(chǎn)品貿(mào)易或其國內(nèi)價格被國家壟斷的情況下適用的。而國家壟斷并不是只在非市場經(jīng)濟國家才有,市場經(jīng)濟國家也存在,比如美國的一些國營企業(yè)就有被以替代國內(nèi)價格反傾銷的先例。盡管在市場經(jīng)濟和非市場經(jīng)濟國家中,國家壟斷涉及的行業(yè)廣度和深度不同,但只要有國家壟斷價格并被進口國舉證,就有強硬的反傾銷手段。由于中國的市場經(jīng)濟發(fā)展程度剛剛超過臨界水平,在企業(yè)經(jīng)營管理中,仍然存在政府干預行為,很容易給他國產(chǎn)生“國家壟斷價格”的印象。這種情況下,如果被對方舉證政府干預價格,“市場經(jīng)濟國家”地位也難成反傾銷擋箭牌,被告中國企業(yè)將有口難辯。
盡管未來會有越來越多國家承認中國市場經(jīng)濟地位,但如果不加速企業(yè)自身和產(chǎn)業(yè)的改革,完善企業(yè)運行機制,對中國產(chǎn)品的反傾銷并不會隨著“市場經(jīng)濟地位”的取得而減少或消失。因此，中國不能滿足于此，而應(yīng)該繼續(xù)深化改革，使中國的市場經(jīng)濟化程度有更大的提高，才能真正遠離反傾銷。
二、中國面臨的真正威脅
雖然市場經(jīng)濟地位并不能使中國與反傾銷“絕緣”，但這一地位仍需要努力爭取。畢竟，中國時市場經(jīng)濟地位被承認后，提起反傾銷訴訟的國家必須先證明中國產(chǎn)品的非市場經(jīng)濟條件，才能適用替代國價格。由于舉證責任轉(zhuǎn)移到對方，對中國強硬適用替代國價格將成為個案現(xiàn)象，從而一定程度上減少對中國產(chǎn)品的反傾銷調(diào)查。從這一角度講我們還是要大力爭取的。
但我們面對的挑戰(zhàn)決不僅限于此。目前,基于“非市場經(jīng)濟國家”問題,世貿(mào)組織主要成員尚沒有全面使用反補貼措施。按照美國的貿(mào)易救濟法規(guī),一旦美國給予中國“市場經(jīng)濟地位”,那么,美國就既可以對中國企業(yè)提起反傾銷控訴,又可以提起反補貼控訴。
美國前貿(mào)易代表巴爾舍夫斯基就“善意”地提醒：中國沒有必要去爭取市場經(jīng)濟地位,因為那會招致比現(xiàn)在更大的壓力一反傾銷和反補貼的雙重攻擊。從美國對已有的反補貼案件的調(diào)查看,中國產(chǎn)品要想在反補貼調(diào)查中獲勝,比反傾銷還要難�！皣R上獲得‘完全市場經(jīng)濟國家地位’，顯然是弊大于利。”國前貿(mào)易代表巴爾舍夫斯基在出席太平洋盆地經(jīng)濟理事會第37屆國際大會時作出上述表示。她說“在你們想得到某種東西之前,干萬得小心”她這句話的意思是,建議中國在希望獲得“完全市場經(jīng)濟國家地位”之前,好好考慮一下,獲得這個地位到底是利大,還是弊大�！叭绻R上獲得這個地位，將使中國同時陷入歐美的反傾銷控訴和反補貼控訴的雙重威脅中。本來你們只需要面對其中的一個�！卑蜖柹岱蛩够f。
巴爾舍夫斯基以美國的“反補貼法案”為例解釋說,根據(jù)有關(guān)法案,反補貼法不適用于非市場經(jīng)濟國家,但可以適用于市場經(jīng)濟導向的行業(yè)。也就是說,作為貿(mào)易救濟手段之一的反補貼調(diào)查,對目前被認定為非市場經(jīng)濟國家的中國并不適用。這對美國來說就意味著,針對中國可以合理使用的貿(mào)易救濟手段就只剩下了反傾銷調(diào)查一種。一旦中國被認可為“完全市場經(jīng)濟國家”,就不僅要面對歐美的反傾銷法案,同時還要應(yīng)對反補貼法案。
“中國被認為是非市場經(jīng)濟國家,它的行業(yè)可能會在反傾銷應(yīng)訴時受到更為苛刻的待遇，是不利的一面。但較之被認可為市場經(jīng)濟國家后在反補貼上遭遇到的損失，仍然是后者為大�！卑蜖柹岱蛩够J為,這種法律后果(反傾銷與反補貼相互累加)對中國的影響將非常大,而且影響范圍廣泛。這實際意味著,中國任何享受了政府補貼的行業(yè)和企業(yè),尤其是國有企業(yè),在出口時將首先面對這個問題。
在對反補貼調(diào)查進行應(yīng)訴時,必須把那些補貼的價值算出來�！暗捎谥袊F(xiàn)在很多領(lǐng)域尚有行政控制因素,所以,無法確切地算出來這個補貼的價值到底是多少�！卑蜖柹岱蛩够M一步指出,在中國,很多國有企業(yè)都享受到政府給予的特別待遇,比如用水、用電、土地租金、稅收等。“中國非常希望自己的發(fā)展和市場能被國際社會認可,可以理解。但具體到‘完全市場經(jīng)濟國家地位’這個問題時,我仍然認為,中國應(yīng)該從務(wù)實的角度仔細考慮一下其中的利弊關(guān)系�！�
巴爾舍夫斯基的話讓人覺得有點兒得了便宜賣乖的感覺,不過巴氏的談話在另一方面也提醒了我們,一旦歐盟和美國給予中國市場經(jīng)濟國家地位,既可以對中國提起反傾銷控訴,也可以提起反補貼控訴,中國將面臨更大的挑戰(zhàn)。目前,我國在紡織、彩電、服裝、家具行業(yè)遭受的反傾銷訴訟最多�？梢灶A計,如果實施反補貼,將會擴大到更多的行業(yè)。
對中國的貿(mào)易摩擦而言,還有另一個致命的武器——“特別保障機制”。
從世界范圍看,貿(mào)易保障措施的立案較反傾銷發(fā)展更加迅速,自1995年至2002年,全世界年內(nèi)反傾銷的立案數(shù)量從156起增加到285起,而同期貿(mào)易保障措施的案例,則從2起增加到132起,發(fā)展勢頭蓋過反傾銷。
同時,由于貿(mào)易保障措施可以在一個案例中對多種產(chǎn)品同時實施,且其對象是該類產(chǎn)品本國市場上所有的進口國家。所以劉建偉認為,實際上貿(mào)易保障措施的影響,已經(jīng)超過了反傾銷。
由于保障措施調(diào)查程序比反傾銷調(diào)查程序簡單,沒有計算傾銷的內(nèi)容,所以很多國家更愿意選擇使用保障措施手段。
而特別保障措施(即“特定產(chǎn)品過渡性保障機制”,也簡稱“特保措施”)則是針對中國的,也更加容易被采用的貿(mào)易保護機制,且?guī)в懈鼜娏业钠缫暽�。即《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》第16條相關(guān)規(guī)定的, WTO成員可以在“原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品對其國內(nèi)市場造成擾亂或產(chǎn)生重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移”時,針對中國進口產(chǎn)品采取的限制措施。
這是和“市場經(jīng)濟地位”一樣,在中國加入WTO談判中妥協(xié)的產(chǎn)物,但是它比市場經(jīng)濟地位問題的影響更加巨大。因為市場經(jīng)濟地位問題只有在反傾銷調(diào)查中適用,反傾銷立案調(diào)查過程要復雜得多,你要證明存在傾銷、對本國產(chǎn)業(yè)造成了傷害、在傷害和傾銷中存在因果關(guān)系,三者缺一不可。而特保措施則容易得多,只要它認為你的產(chǎn)品對他的市場造成了擾亂,就可以直接對你的產(chǎn)品進口進行限制。這幾乎是“順手就來”的手段,而且具有更大的“自由度”。
“特保措施”已經(jīng)越來越明顯地成為國外對付中國產(chǎn)品出口的主要的工具。據(jù)介紹,2003年,國外對中國實施特保措施的案例有10個,其中5個是美國提起的。
因此,我們目前不應(yīng)把注意力完全放在“市場經(jīng)濟地位”上,面對反傾銷應(yīng)訴的重負,我們還需要進一步研究反補貼措施的應(yīng)對。同時,我們也要學會采取“以毒攻毒”的手段,來反制國際貿(mào)易中的不公正待遇。相對于近幾年平均每年近50起被訴傾銷,中國國內(nèi)對進口產(chǎn)品提出的反傾銷案件要少得多,自1997年12月首次提起反傾銷申訴以來,截至到目前,中國企業(yè)對進口產(chǎn)品申訴并立案的反傾銷案共30起(其中85%限于化工、鋼鐵兩個行業(yè)),而經(jīng)常因為中國“非市場經(jīng)濟地位”問題被選定為替代國的印度,僅2002年,即提起了80起反傾銷調(diào)查。這是我們還并不熟悉的工具。
來源：商務(wù)部研究院《中國外資》2004年第12期 作者：韓彩珍
