關(guān)于2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告
2004年6月23日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議
審計(jì)署審計(jì)長李金華
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務(wù)院委托，向全國人大常委會(huì)報(bào)告2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)情況，請予審議。
根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》和《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，審計(jì)署對2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支進(jìn)行了審計(jì)。按照十六大、十六屆三中全會(huì)和國務(wù)院對經(jīng)濟(jì)工作的部署，今年的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)緊緊圍繞加強(qiáng)宏觀調(diào)控、推進(jìn)依法行政、維護(hù)群眾利益、促進(jìn)提高財(cái)政資金使用效益開展工作，主要審計(jì)了財(cái)政部具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況，國家發(fā)改委及中央其他部門預(yù)算執(zhí)行情況，稅務(wù)系統(tǒng)稅收征管情況，教育、扶貧、救災(zāi)等專項(xiàng)資金管理使用情況，工商銀行和原中國人壽保險(xiǎn)公司資產(chǎn)負(fù)債損益情況，以及原國家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。
一、2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)情況
2003年，國務(wù)院及其各部門認(rèn)真貫徹中央確定的各項(xiàng)方針政策，落實(shí)全國人大提出的要求，堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需方針，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，針對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的新情況，及時(shí)采取措施進(jìn)行宏觀調(diào)控，有效促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展。國務(wù)院各部門繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算和“收支兩條線”管理改革，堅(jiān)持依法理財(cái)，加強(qiáng)內(nèi)部管理，預(yù)算和財(cái)務(wù)管理水平不斷提高。2003年，全國財(cái)政收入增加較多，首次突破2萬億元，比上年增長14.9%。財(cái)政支出重點(diǎn)向農(nóng)村、科技教育、公共衛(wèi)生等方面傾斜，有力保障了應(yīng)對非典疫情、戰(zhàn)勝自然災(zāi)害和加強(qiáng)社會(huì)保障等資金需要，社會(huì)事業(yè)投入顯著增加，財(cái)政的宏觀調(diào)控作用進(jìn)一步加強(qiáng)�？偟目�，2003年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況是好的，但仍存在一些不容忽視的問題。
(一)中央預(yù)算管理中存在的主要問題
1.預(yù)算外資金清理不夠徹底，彩票公益金等財(cái)政性資金271.94億元仍未納入預(yù)算管理。其中：24個(gè)部門收取的行政事業(yè)性收費(fèi)39.45億元，仍存放在預(yù)算外中央財(cái)政專戶；中央財(cái)政集中的彩票公益金135.75億元，在收繳中央財(cái)政專戶后，直接撥付相關(guān)部門安排使用。財(cái)政部應(yīng)盡快研究辦法，將上述資金納入預(yù)算管理。
2.在中央本級支出年初預(yù)算中安排補(bǔ)助地方支出502.13億元。2003年，財(cái)政部在批復(fù)和追加交通部預(yù)算時(shí)，同意交通部將車輛購置稅435.2億元直接撥付地方交通部門，用于公路建設(shè)；將中央本級基本建設(shè)資金39.77億元，調(diào)整為補(bǔ)助地方支出；將補(bǔ)助地方的教育支出24.66億元編入中央本級預(yù)算；將補(bǔ)助地方的衛(wèi)生防疫專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)2.5億元列入農(nóng)業(yè)部預(yù)算。這種做法，虛增了中央本級支出，同時(shí)也使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監(jiān)督。
3.采取退庫、退稅的方式，解決應(yīng)由預(yù)算安排的支出282億元。主要是對9家企業(yè)集團(tuán)仍實(shí)行所得稅超額或定額返還的“包稅”方式，2003年共退付所得稅254.55億元，用于解決企業(yè)辦社會(huì)和醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面的支出。這種做法，雖然是在特定歷史條件下形成的，但不規(guī)范，縮小了預(yù)算收支規(guī)模，影響了正常的分配秩序。財(cái)政部應(yīng)按照“收支兩條線”原則，對現(xiàn)行的退庫、退稅項(xiàng)目進(jìn)行清理。
4.中央部門上年累計(jì)結(jié)余資金589.38億元未納入當(dāng)年部門預(yù)算予以安排。據(jù)部門決算反映，129個(gè)中央一級預(yù)算單位2002年底財(cái)政撥款結(jié)余646.03億元，其中有些是預(yù)算編制不嚴(yán)格、管理不規(guī)范造成的，也有些是由于歷史原因多年累積下來的。財(cái)政部在核定2003年部門預(yù)算時(shí)，僅將其中56.65億元納入部門預(yù)算，其余589.38億元仍沉淀在中央部門。這樣不但導(dǎo)致財(cái)政資金大量閑置，也影響部門預(yù)算的真實(shí)完整，不利于深化部門預(yù)算改革。對此，財(cái)政部應(yīng)深入調(diào)查研究，提出解決辦法，報(bào)國務(wù)院審定。
5.一些省對中央補(bǔ)助地方收入預(yù)決算編制不完整。據(jù)對17個(gè)省(區(qū)、市)的審計(jì)調(diào)查，這些省2002年本級預(yù)算共編報(bào)中央補(bǔ)助收入936億元，僅為實(shí)際補(bǔ)助4 149億元的22.5%。有4個(gè)省根本沒有編報(bào)中央補(bǔ)助收入。未編入預(yù)算的這部分中央補(bǔ)助資金，實(shí)際上脫離了地方人大的審查監(jiān)督。造成上述問題的主要原因是，財(cái)政部年初沒有把中央補(bǔ)助地方支出分解到地區(qū)和項(xiàng)目，加之省級預(yù)算在中央預(yù)算審查批準(zhǔn)之前編報(bào)，地方難以對中央補(bǔ)助資金的數(shù)額作出預(yù)計(jì)。同時(shí)，也與一些地方財(cái)政自覺接受政府、人大監(jiān)督意識不強(qiáng)有關(guān)。有9個(gè)省在決算中也存在少報(bào)甚至不報(bào)中央補(bǔ)助收入的問題，2002年這9個(gè)省決算編報(bào)中央補(bǔ)助收入數(shù)僅占實(shí)際補(bǔ)助的26 %。
6.部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理仍不夠規(guī)范。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，一是目前中央補(bǔ)助地方基本建設(shè)專項(xiàng)資金和其他19項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，沒有具體的管理辦法或辦法沒有公開，涉及金額111.72億元。二是在采用因素法分配的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金中，有11項(xiàng)沒有嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行分配，人為作了調(diào)整，調(diào)整率達(dá)11%，涉及金額33.07億元。三是有些項(xiàng)目的預(yù)算安排與實(shí)際情況不符。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理不規(guī)范，使資金分配存在一定的隨意性，缺乏透明度。
(二)中央基本建設(shè)預(yù)算管理中存在的主要問題
1.中央預(yù)算內(nèi)投資年初預(yù)留比例過大。2003年，國家發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資304.49億元，年初審批下達(dá)228.36億元，預(yù)留76.13億元，占年度預(yù)算的25%。在年初審批下達(dá)的228.36億元中，含有可研報(bào)告尚未批復(fù)和“打捆”項(xiàng)目投資54.96億元，實(shí)際落實(shí)到項(xiàng)目的只有173.4億元，僅占年度預(yù)算的57%。部分項(xiàng)目因特殊原因在年度執(zhí)行中改變投向。國家發(fā)改委要進(jìn)一步提高投資管理的科學(xué)性，認(rèn)真落實(shí)預(yù)算管理的要求。
2.部分中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資按基數(shù)法分配，不夠合理。2003年，國家發(fā)改委按基數(shù)法分配63個(gè)中央部門和單位基本建設(shè)投資80.18億元，其中超過1億元的部門有13個(gè)，不足1 000萬元的24個(gè)，不足200萬元的5個(gè)。這種分配辦法，雖有一定的歷史延續(xù)性，但容易與實(shí)際需要相脫節(jié)。國家發(fā)改委應(yīng)盡快研究改進(jìn)，按項(xiàng)目分配中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資。
3.2003年，國家發(fā)改委安排的中央預(yù)算內(nèi)補(bǔ)助地方基本建設(shè)投資為88.19億元，共涉及11個(gè)行業(yè)、2040個(gè)項(xiàng)目，其中20萬元以下的項(xiàng)目有809個(gè)。由于項(xiàng)目多、數(shù)額小，對項(xiàng)目難以作出客觀判斷。國家發(fā)改委應(yīng)進(jìn)一步研究改進(jìn)中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助地方項(xiàng)目的管理辦法。
4.1994年國務(wù)院決定停止征收“國家轎車零部件橫向配套基金”后，由于當(dāng)時(shí)的客觀原因，原國家計(jì)委未將此前已收取的基金上繳財(cái)政，截止2003年底，該基金本息合計(jì)8.58億元。國家發(fā)改委應(yīng)對這項(xiàng)基金進(jìn)行清理，上繳中央財(cái)政。
5.1994年，原國家計(jì)委批復(fù)同意所屬宏觀經(jīng)濟(jì)研究院等7個(gè)單位聯(lián)建科研辦公樓，截止2000年底，實(shí)際投資8.59億元，建筑面積8.87萬平方米。辦公樓建成后，原國家計(jì)委并未全部交給所屬單位使用，而是將其中部分面積用于出租，2001至2003年共收取租金3 285萬元，用于機(jī)關(guān)離退休干部醫(yī)療費(fèi)超支等。國家發(fā)改委應(yīng)對出租房產(chǎn)進(jìn)行清理，報(bào)國管局研究處理。
(三)中央其他部門預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題
審計(jì)55個(gè)中央部門和單位2003年度預(yù)算執(zhí)行情況，查出的突出問題是：
1.7個(gè)部門采取虛報(bào)人員、編造虛假項(xiàng)目等方式，套取財(cái)政資金9 673萬元。如國家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院等4個(gè)單位編造、變造7份“林業(yè)治沙項(xiàng)目”貸款合同，套取財(cái)政貼息資金415萬元。
2.41個(gè)部門擠占挪用財(cái)政專項(xiàng)撥款和其他有專項(xiàng)用途的資金14.2億元，主要用于建設(shè)職工住宅、辦公樓和發(fā)放各類補(bǔ)貼。如1999年以來，國家體育總局動(dòng)用中國奧委會(huì)專項(xiàng)資金1.31億元，其中用于建設(shè)職工住宅小區(qū)1.09億元，用于發(fā)放總局機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)補(bǔ)貼和借給下屬單位投資辦企業(yè)2 204萬元。
3.一些部門預(yù)留預(yù)算資金問題比較突出。一是有預(yù)算分配權(quán)的部門年初大量預(yù)留資金。2003年，國防科工委共分配預(yù)算資金162.1億元，年初預(yù)留62.91億元，預(yù)留比例達(dá)38.8%；科技部在年初分配預(yù)算資金時(shí)，將科技三項(xiàng)費(fèi)用17.01億元全部預(yù)留，直到當(dāng)年8至11月份，才采取追加的方式批復(fù)到有關(guān)地方和部門。二是22個(gè)部門在向所屬單位分配預(yù)算資金時(shí)，年初預(yù)留223.69億元，占財(cái)政部批復(fù)預(yù)算的13.65%。上述做法造成資金分配隨意性大，不符合部門預(yù)算改革的要求。
此外，基本建設(shè)和事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金閑置問題比較普遍。抽查23個(gè)部門管理的43個(gè)基本建設(shè)和事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金項(xiàng)目，截止2003年底，財(cái)政部累計(jì)撥款31.14億元，項(xiàng)目實(shí)施單位實(shí)際僅使用12.61億元，資金閑置達(dá)18.53億元，占項(xiàng)目預(yù)算撥款的64.74%。
根據(jù)全國人大常委會(huì)和國務(wù)院的要求，審計(jì)署還對國務(wù)院24個(gè)部門2003年度決算(草案)進(jìn)行了審簽。從審計(jì)情況看，部門決算編報(bào)不真實(shí)、不規(guī)范的問題仍然存在，主要是少報(bào)收入和結(jié)余、虛列支出、漏匯少匯部分資金等，涉及金額40.54億元。對這些問題，審計(jì)長已簽署意見，要求予以糾正。
(四)稅收征管中存在的主要問題
審計(jì)調(diào)查17個(gè)省(區(qū)、市)35個(gè)地(市)的稅收征管質(zhì)量，重點(diǎn)抽查了788戶企業(yè)，發(fā)現(xiàn)少征稅款問題比較突出。這些企業(yè)2002年少繳稅款133億元，2003年1至9月少繳稅款118億元。影響稅收征管質(zhì)量的主要問題是：
1.人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度。一些稅務(wù)部門在完成稅收計(jì)劃的情況下，有稅不征、違規(guī)緩征，甚至違規(guī)退庫或利用稅款過渡戶人為調(diào)節(jié)收入。調(diào)查的788戶企業(yè)中有近一半的企業(yè)存在這類問題，由此造成2002年底和2003年9月底分別少征稅款106億元和102億元。如唐山市國稅局2002年11月以來，在企業(yè)完全具備納稅能力的情況下，違規(guī)批準(zhǔn)13家鋼鐵企業(yè)延期納稅10.63億元，用于扶持地方鋼鐵企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。
2.有些稅務(wù)機(jī)關(guān)征管不力，造成稅收流失。有些稅務(wù)機(jī)關(guān)對企業(yè)納稅申報(bào)審核不嚴(yán)，擅自擴(kuò)大優(yōu)惠政策執(zhí)行范圍，違規(guī)批準(zhǔn)減免稅，導(dǎo)致稅收流失27.6億元，涉及企業(yè)169戶，占調(diào)查企業(yè)戶數(shù)的21%。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，個(gè)別稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)重失職瀆職，造成國家稅款大量流失。如河南省許昌市地稅部門對貨運(yùn)專用發(fā)票管理失控，向無貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)無限量發(fā)售專用發(fā)票，致使這些企業(yè)以收取手續(xù)費(fèi)為目的，大量違規(guī)代開、虛開貨運(yùn)發(fā)票，受票企業(yè)用虛假的貨運(yùn)發(fā)票抵扣增值稅，侵蝕國家稅款。審計(jì)抽查6戶企業(yè)，2001至2002年共代開、虛開貨運(yùn)發(fā)票1萬多本，金額19.17億元，從中收取手續(xù)費(fèi)513萬元。若這些發(fā)票全部抵扣，將造成1億多元的增值稅流失。此案經(jīng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)后，河南省政府和國家有關(guān)部門進(jìn)一步組織查處，已移送涉嫌犯罪案件62起，抓獲犯罪嫌疑人39人，追繳入庫稅款8 687萬元。當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)73名責(zé)任人受到處分，2人被移送司法機(jī)關(guān)處理。
3.有些稅收政策存在漏洞。如現(xiàn)行民政福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策雖然在鼓勵(lì)殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮了一定作用，但國家付出的代價(jià)過高，殘疾人得到的實(shí)惠較少。審計(jì)調(diào)查的10個(gè)地(市)共有民政福利企業(yè)6438戶，2002年1月至2003年9月，享受稅收返還和減免103.49億元，而同期這些企業(yè)支付給殘疾人的工資福利只有12.3億元，僅占退免稅總額的11.89%，大部分減免稅成為企業(yè)的自有資金或被有關(guān)部門集中使用，違背了制定這項(xiàng)政策的初衷。而且由于福利企業(yè)監(jiān)管難度較大，在實(shí)際執(zhí)行中，部分企業(yè)弄虛作假，采取虛報(bào)、掛名等手法人為提高殘疾人員的比例，騙取稅收優(yōu)惠。
(五)專項(xiàng)資金管理使用中存在的主要問題
2003年，圍繞“三農(nóng)”、教育、安全生產(chǎn)等社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)，審計(jì)署組織對國土出讓金、扶貧資金、基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)、社保資金、救災(zāi)資金、“大學(xué)城”開發(fā)建設(shè)情況以及武警消防系統(tǒng)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行了審計(jì)和調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并糾正了一些侵害群眾切身利益的突出問題。
1.審計(jì)和調(diào)查10城市國有土地出讓金管理使用情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題是：一些地方非法買賣土地、亂占耕地的問題比較嚴(yán)重；征地補(bǔ)償政策落實(shí)不到位，侵害農(nóng)民利益。武漢市洪山區(qū)927畝集體山林地，先后4次被非法買賣，有關(guān)單位和個(gè)人從中牟利4 000多萬元。在對國家食品藥品監(jiān)督管理局預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，2003年12月，該局機(jī)關(guān)服務(wù)中心與兩個(gè)公司簽訂協(xié)議，擅自將國家無償劃撥給該局位于北京昌平區(qū)的216畝土地，以8 500萬元的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給這兩個(gè)公司，用于經(jīng)營開發(fā)。上述土地轉(zhuǎn)讓未報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)，也未辦理任何合法轉(zhuǎn)讓手續(xù)，違反了土地管理法和國務(wù)院關(guān)于整頓土地市場秩序的規(guī)定。審計(jì)以后，該局高度重視，正在研究糾正。
現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，實(shí)際補(bǔ)償中又往往執(zhí)行不到位。個(gè)別不法分子甚至大肆詐騙征地補(bǔ)償款，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。2001年4月，私營企業(yè)華海公司在得知武漢市政府準(zhǔn)備征用江漢區(qū)后湖鄉(xiāng)兩個(gè)村805畝土地的情況下，通過該鄉(xiāng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)引薦，未經(jīng)任何審批手續(xù)，分別與兩村簽訂了對上述土地聯(lián)合進(jìn)行開發(fā)的合同，“特別”規(guī)定，如遇國家征用該地，華海公司保證對兩村每畝地的補(bǔ)償不低于10.8萬元和12.5萬元，若國家征地補(bǔ)償高于上述價(jià)格，則超出部分的80%或全部歸華海公司所有。同年8月，武漢市以每畝14.8萬元和14.7萬元的價(jià)格征用上述土地，華海公司從中攫取差額1 801萬元。華海公司在得到最后一筆資金兩天后，即向工商部門申請注銷。目前，該私營企業(yè)主在逃。
此外，我署還對南京、杭州、珠海、廊坊4個(gè)城市的“大學(xué)城”開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，初步發(fā)現(xiàn)的問題：一是違規(guī)審批和非法圈占土地問題突出。如2001至2002年，東方大學(xué)城開發(fā)有限公司以建設(shè)大學(xué)城配套設(shè)施等名義，與廊坊市和北京市通州區(qū)的5個(gè)村委會(huì)非法簽訂協(xié)議，大量租用農(nóng)民集體土地，并將其中的6007畝(含耕地5728畝)用于建設(shè)5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)高爾夫球場。二是“大學(xué)城”建設(shè)貸款規(guī)模過大，存在償貸風(fēng)險(xiǎn)。如南京市仙林、江寧和浦口新校區(qū)的12所高校建設(shè)項(xiàng)目，目前銀行貸款為27.28億元，占實(shí)際到位資金的71%。這些學(xué)校還本付息主要靠學(xué)雜費(fèi)收入，按目前收費(fèi)情況測算，今后每年還本付息額將超過學(xué)雜費(fèi)收入的40%，個(gè)別甚至達(dá)到80%。
2.審計(jì)21個(gè)省(區(qū)、市)592個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的扶貧資金，發(fā)現(xiàn)財(cái)政扶貧資金被擠占挪用問題比較突出，其中用于平衡預(yù)算等4.28億元，用于買車和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等1.5億元；扶貧貼息貸款投向不合理，主要投向了交通、工業(yè)、電力、通訊等基礎(chǔ)性和競爭性行業(yè)，而用于扶持農(nóng)戶的小額貸款卻逐年萎縮，不利于發(fā)揮扶貧資金的作用。如重慶市2002年9億多元扶貧貼息貸款中，小額貸款280萬元，僅占千分之三。吉林省安圖縣農(nóng)業(yè)銀行2000年發(fā)放小額貸款769萬元，2001年下降到128萬元，2002年再降至45萬元。有些農(nóng)民因申請不到扶貧貼息貸款，只得以約6%的年利率向信用社貸款，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
3.審計(jì)調(diào)查17個(gè)省(區(qū)、市)50個(gè)縣的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)，發(fā)現(xiàn)的突出問題是：基礎(chǔ)教育負(fù)債嚴(yán)重，增長過快，已成為縣鄉(xiāng)政府和學(xué)校的沉重負(fù)擔(dān)；中小學(xué)亂收費(fèi)問題尚未得到根本遏制；少數(shù)地方挪用揮霍教育經(jīng)費(fèi)問題比較嚴(yán)重。
50個(gè)縣2001年底基礎(chǔ)教育負(fù)債為23.84億元，2002年底上升為31億元，增長30%；到2003年6月底，僅半年時(shí)間又增長了25.7%，達(dá)38.98億元。負(fù)債增長速度大大高于同期教育經(jīng)費(fèi)投入增長速度，負(fù)債總額相當(dāng)于這些地方一年財(cái)政收入的80%，最高的四川省小金縣負(fù)債達(dá)到地方財(cái)政收入的6倍多。同時(shí)教育負(fù)債面也很廣，有些縣80%以上的中小學(xué)都有負(fù)債，寧夏中寧縣中小學(xué)負(fù)債面達(dá)96%。形成負(fù)債的主要原因是，目前基礎(chǔ)教育實(shí)行以縣為主的財(cái)政投入體制，而縣級財(cái)政普遍困難，對基礎(chǔ)教育投入不足；一些地方和學(xué)校過分追求超前發(fā)展和不適當(dāng)?shù)倪_(dá)標(biāo)升級，目前的負(fù)債中有72.5%是因新建校舍和“普九”達(dá)標(biāo)形成的。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，負(fù)債形式主要是銀行貸款、施工隊(duì)墊款以及向教師和社會(huì)借款等，其中拖欠施工隊(duì)墊款較為普遍。據(jù)對28個(gè)縣的不完全統(tǒng)計(jì)，截止2003年6月底，拖欠施工隊(duì)墊款達(dá)12.1億元，約占負(fù)債額的50%。一些學(xué)校經(jīng)常被債主強(qiáng)行封門逼債、官司纏身，影響正常的教學(xué)秩序。
50個(gè)縣基礎(chǔ)教育收費(fèi)規(guī)模仍呈增長趨勢。2002年收費(fèi)總額23.2億元，比上年增長7.8%，生均負(fù)擔(dān)469元，增長4.68%。亂收費(fèi)問題仍然存在，50個(gè)縣中有45個(gè)縣存在此問題，2001年以來共違規(guī)收費(fèi)4.13億元，其中地方政府及有關(guān)部門違規(guī)出臺(tái)政策收費(fèi)2.46億元，中小學(xué)自行違規(guī)收費(fèi)1.67億元。江蘇省溧水縣10所中小學(xué)違規(guī)收費(fèi)達(dá)3 049萬元，占同期全部收費(fèi)的39%。
一些縣的教育及財(cái)政部門“吃”教育問題十分嚴(yán)重。如2002年以來，廣東省化州市教育局及各鎮(zhèn)教辦挪用學(xué)雜費(fèi)等2 561萬元，主要用于建辦公樓和辦公、招待費(fèi)開支；市財(cái)政局挪用400萬元平衡預(yù)算。1999年以來，該市教育局還將中小學(xué)生訂閱圖書資料回扣款等1 356萬元，用于私分和吃喝，其中私分1 103萬元，招待費(fèi)等支出253萬元。吳川市地處粵西地區(qū)，財(cái)政十分困難，但該市教育主管部門在2002至2003年6月的一年半時(shí)間里，“吃”“分”教育經(jīng)費(fèi)600多萬元，其中市教育局吃喝209萬元，人均近3萬元，是同期在職教師人均工資的近1.5倍；17個(gè)鎮(zhèn)教辦吃喝和發(fā)放補(bǔ)貼402萬元，人均2.9萬元。
4.審計(jì)13個(gè)省(區(qū)、市)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和8個(gè)省(區(qū)、市)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金，發(fā)現(xiàn)的突出問題是參保率不高。截止2002年底，河北、河南等8省基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率只有58.5%，還有50個(gè)縣尚未啟動(dòng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。四川省江油市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)參保率只有22.6%，廣東省增城市雖達(dá)到63.5%，但已參保企業(yè)中有近一半從業(yè)人員未參保，個(gè)體工商戶參保情況更不容樂觀，兩市的參保率分別僅為5.8%和24.6%。
5.審計(jì)19個(gè)省(區(qū)、市)武警消防系統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支，發(fā)現(xiàn)各地消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，器材裝備嚴(yán)重不足，消防的安全防御和應(yīng)急能力較弱，給社會(huì)生產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來隱患。一是消防站數(shù)量不達(dá)標(biāo)。湖北、四川等11個(gè)省應(yīng)建消防站2479個(gè)，實(shí)有1267個(gè)，僅占應(yīng)建數(shù)的51%。二是消防配套設(shè)施建設(shè)不足。甘肅、云南等5省有一半以上的市政消火栓應(yīng)建未建，其中甘肅省的應(yīng)建未建率達(dá)到72%。三是消防配備缺口較大。6個(gè)中西部省份消防車的配備缺額26.9%，河南省特勤車輛配備缺額高達(dá)83%。湖北、遼寧等7個(gè)省的消防救生、排煙等器材缺額65%。造成上述問題的原因主要是，目前武警消防系統(tǒng)的行政經(jīng)費(fèi)和消防事業(yè)費(fèi)分別由中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，一些地方政府對消防建設(shè)重視不夠，投入不足，有些地方的財(cái)政預(yù)算甚至沒有安排消防事業(yè)費(fèi)。
6.審計(jì)淮河流域安徽、河南、江蘇14個(gè)災(zāi)區(qū)縣的救災(zāi)資金，發(fā)現(xiàn)一些地方虛報(bào)套取、甚至挪用私分的問題比較嚴(yán)重。有9個(gè)縣采取重報(bào)、多報(bào)移民遷建戶數(shù)等手法，套取災(zāi)區(qū)群眾建房補(bǔ)助資金1.36億元，占9縣遷建補(bǔ)償資金總額的19%。安徽省霍邱縣降低上級補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，克扣1804戶災(zāi)區(qū)群眾的建房資金360萬元。阜南縣3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的17名干部弄虛作假，騙取并私分國家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償資金20萬元，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益。
審計(jì)去年云南大姚地震救災(zāi)資金管理使用情況發(fā)現(xiàn)，救災(zāi)資金下?lián)苓M(jìn)度緩慢，截止2004年3月，中央財(cái)政下?lián)艿?.2億元特大自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)助費(fèi)，仍有5 174萬元滯留在縣級財(cái)政，占43%；9個(gè)地震災(zāi)區(qū)縣中有7個(gè)存在上報(bào)災(zāi)情不實(shí)的問題，共套取救災(zāi)資金868萬元；有關(guān)部門擠占挪用救災(zāi)資金4 111萬元，主要用于平衡預(yù)算、興建樓堂館所及招待費(fèi)開支等。云南省抗震救災(zāi)指揮部還批準(zhǔn)動(dòng)用救災(zāi)資金4 847萬元，建造兩個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的移民安置點(diǎn)，計(jì)劃搬遷495戶，戶均補(bǔ)助近10萬元，是其他同類災(zāi)區(qū)群眾戶均補(bǔ)助的20倍。少數(shù)基層干部以權(quán)謀私，借機(jī)為自己和親友牟取高標(biāo)準(zhǔn)住房。抽查一個(gè)安置點(diǎn)的40戶計(jì)劃搬遷戶，發(fā)現(xiàn)有20戶不符合搬遷條件。
(六)財(cái)政資金投資效益方面存在的主要問題
審計(jì)和調(diào)查部分城市基礎(chǔ)設(shè)施、公路、水利等項(xiàng)目，發(fā)現(xiàn)投資效益不高的問題非常突出，主要表現(xiàn)在：
1.部分項(xiàng)目未按期建成投產(chǎn)。抽查的28個(gè)省(區(qū)、市)利用國債建設(shè)的526個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有136個(gè)未按期建成，占25%。工期延誤的主要原因是，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，地方配套資金不落實(shí)以及項(xiàng)目建設(shè)管理不善等。概算投資1.4億元的廣西北海白水塘垃圾處理項(xiàng)目，計(jì)劃于2000年底建成投產(chǎn)，由于選定的代理商沒有進(jìn)口設(shè)備代理資格以及進(jìn)口合同多處違背國際慣例等，導(dǎo)致已付款的關(guān)鍵設(shè)備供貨中斷，工程拖延至今仍未完工。
2.部分已建成項(xiàng)目運(yùn)營效果差。抽查已建成的320個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，有32個(gè)沒有投入運(yùn)營，18個(gè)長期處于試運(yùn)營或開開停停的狀態(tài)，69個(gè)運(yùn)營水平未達(dá)到設(shè)計(jì)能力。投資22.79億元的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目河南省煤氣化工程，從立項(xiàng)到2001年竣工投產(chǎn)歷時(shí)16年，期間燃?xì)馐袌龉┣蟀l(fā)生重大變化，但項(xiàng)目決策者和建設(shè)單位仍堅(jiān)持按原定規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)，致使項(xiàng)目建成后只能按設(shè)計(jì)供氣能力的一半運(yùn)行，經(jīng)營陷入嚴(yán)重困境，僅2002年度就虧損2億多元。
3.有的工程質(zhì)量存在重大隱患。審計(jì)長江堤防隱蔽工程建設(shè)情況發(fā)現(xiàn)，部分施工單位買通建設(shè)和監(jiān)理單位，采取各種手段弄虛作假，偷工減料，水下護(hù)岸拋石少拋多計(jì)，水上護(hù)坡塊石以薄充厚，工程質(zhì)量令人擔(dān)憂。抽查5個(gè)標(biāo)段發(fā)現(xiàn)，虛報(bào)水下拋石量16.54萬立方米，占監(jiān)理確認(rèn)拋石量的20.4%，由此多結(jié)工程款1 000多萬元，目前部分堤段的枯水平臺(tái)已經(jīng)崩塌；抽查11個(gè)重點(diǎn)險(xiǎn)段發(fā)現(xiàn)，水上塊石護(hù)坡工程不合格的標(biāo)段達(dá)50%以上。在該工程建設(shè)管理中，有關(guān)責(zé)任人以權(quán)謀私、大肆受賄。此案上報(bào)國務(wù)院后，有關(guān)部門立案查處，目前已逮捕21人。
4.擠占挪用建設(shè)資金及損失浪費(fèi)問題嚴(yán)重。湖北省黃岡市政府及有關(guān)部門弄虛作假，挪用明珠大道項(xiàng)目國債資金1 167萬元，侵占安居工程用地110畝，興建“形象工程”——東方廣場，挪用資金占該項(xiàng)目國債資金總額的19.45%，嚴(yán)重影響明珠大道的建設(shè)。合肥市北郊生活垃圾處理項(xiàng)目采用國際先進(jìn)的焚燒、堆肥和衛(wèi)生填埋相結(jié)合的處理工藝，由于堆肥工藝對垃圾分類收集程度要求高，目前國內(nèi)不具備這個(gè)條件，引進(jìn)設(shè)備試運(yùn)行4個(gè)月即被棄用，垃圾處理改為單一填埋方式，填埋庫容迅速飽和，致使投資1.05億元、設(shè)計(jì)使用25年的垃圾處理場僅運(yùn)行了4年就被迫關(guān)閉，不得不另行選址建設(shè)。
(七)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益中存在的主要問題
1.審計(jì)工商銀行總行及21個(gè)分行的資產(chǎn)負(fù)債損益情況，查出的主要問題是：違規(guī)發(fā)放貸款，違規(guī)辦理票據(jù)承兌和貼現(xiàn)。同時(shí)發(fā)現(xiàn)各類案件線索30起，涉案金額69億元。
一是信貸業(yè)務(wù)中出現(xiàn)了一些新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。主要表現(xiàn)在個(gè)人消費(fèi)貸款上。一些房地產(chǎn)開發(fā)商、汽車經(jīng)銷商和個(gè)人采取弄虛作假的手法騙取住房和汽車等個(gè)人消費(fèi)貸款，有的甚至內(nèi)外勾結(jié)，合謀騙取銀行資金。如工行上海外高橋保稅區(qū)支行向“姚康達(dá)”一人就發(fā)放個(gè)人住房貸款7 141萬元，這些資金被用于購買128套住房，炒作房地產(chǎn)。審計(jì)抽查工行北京翠微路支行辦理的7.91億元汽車消費(fèi)貸款發(fā)現(xiàn)，4家汽車經(jīng)銷商用虛假資料騙貸達(dá)9 650萬元，占12%。
二是票據(jù)市場管理混亂。這次審計(jì)共發(fā)現(xiàn)工商銀行違規(guī)辦理匯票承兌和貼現(xiàn)101億元。在一些地方，無真實(shí)貿(mào)易背景的票據(jù)充斥市場，甚至出現(xiàn)以提供虛假貿(mào)易合同、增值稅發(fā)票為主要“服務(wù)”內(nèi)容的公司，專門對無真實(shí)貿(mào)易背景的銀行承兌匯票進(jìn)行“包裝”，幫助套取銀行資金，從中非法牟利。如洛陽芬萊商貿(mào)有限公司與銀行工作人員內(nèi)外勾結(jié)，2002年僅為大連實(shí)德塑料工業(yè)公司及其關(guān)聯(lián)企業(yè)就“包裝”銀行承兌匯票4.92億元。2001年以來，該公司通過此類“業(yè)務(wù)”共收取好處費(fèi)216萬元。
三是民營關(guān)聯(lián)企業(yè)騙貸問題突出。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，不少民營企業(yè)采取關(guān)聯(lián)公司相互擔(dān)保等方式，從商業(yè)銀行套取巨額貸款，造成信貸資金嚴(yán)重?fù)p失。如廣東省佛山市民營企業(yè)主馮某利用其控制的13家關(guān)聯(lián)企業(yè)，編造虛假財(cái)務(wù)報(bào)表，與銀行內(nèi)部人員串通，累計(jì)從工行南海支行取得貸款74.21億元，至審計(jì)時(shí)尚有余額19.29億元。這些貸款有許多沒有用于生產(chǎn)經(jīng)營，而是大量轉(zhuǎn)入個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶或直接提取現(xiàn)金，有些甚至通過非法渠道匯出境外。經(jīng)初步核查，銀行貸款損失已超過10億元。審計(jì)發(fā)現(xiàn)后，監(jiān)察部等正在組織力量深入查處。
2.審計(jì)原中國人壽保險(xiǎn)公司資產(chǎn)負(fù)債損益情況，發(fā)現(xiàn)的主要問題：一是擅自改變保險(xiǎn)費(fèi)率、超額退保、非法代理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等不正當(dāng)競爭問題金額23.74億元。二是將保險(xiǎn)資金違規(guī)出借、投資和興建辦公樓等24.82億元。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)各類案件線索28起，涉案金額4.89億元。這些問題發(fā)生在中國人壽保險(xiǎn)公司改制前。審計(jì)結(jié)束后，人壽保險(xiǎn)公司非常重視，隨即開展全面整改，問題正在逐步得到糾正。
3.對交通銀行錦州分行進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2000至2002年，錦州分行與錦州市中級法院、古塔區(qū)和凌河區(qū)法院聯(lián)手作假，用偽造的法律文書上報(bào)交通銀行總行核銷175戶企業(yè)的“不良”貸款2.21億元。在上述聯(lián)手作假過程中，法院不執(zhí)行相關(guān)法律程序，直接向錦州分行提供假案號，由該行風(fēng)險(xiǎn)處起草、打印本應(yīng)由法院辦理的法律文書，共盜用案號236個(gè)，編造假案號110個(gè)。實(shí)際上，這些被核銷貸款的企業(yè)根本不知情，有的還在繼續(xù)歸還貸款，歸還的貸款本金及抵押資產(chǎn)的變現(xiàn)收入，被該行全部存入“小金庫”。同時(shí)，法院從上述虛假訴訟中收取“訴訟費(fèi)”，其中錦州市中院和凌河區(qū)法院將收取的85.3萬元存入私設(shè)賬戶。審計(jì)機(jī)關(guān)將此案移交有關(guān)部門查處，已有7人被審查，1人被逮捕。
(八)原國家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況
受中組部委托，審計(jì)署對原國家電力公司領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行了任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，審計(jì)資產(chǎn)總額10 150億元，占該公司總資產(chǎn)的70%。發(fā)現(xiàn)的主要問題：
一是損益不實(shí)比較嚴(yán)重。該公司2002年決算報(bào)表反映當(dāng)年利潤總額為215億元，經(jīng)審計(jì)確認(rèn)應(yīng)為247億元，凈增加32億元，調(diào)增15%。1998至2002年，累計(jì)少計(jì)利潤78億元。損益不實(shí)的原因，主要是少計(jì)收入、收益和多列成本。
二是決策失誤造成重大損失。抽查該公司投資、借款、擔(dān)保、大額采購和重大股權(quán)變動(dòng)項(xiàng)目6818個(gè)，有損失或潛在損失的項(xiàng)目631個(gè)，金額78.4億元，其中因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人違反決策程序或擅自決策造成損失或潛在損失32.8億元，占42%。主要是以前年度下屬公司造成的。如1994至1996年，北京供電公司總經(jīng)理趙某在公司不具備獨(dú)立法人資格的情況下，擅自為北京威克瑞公司提供擔(dān)保，本息合計(jì)11.2億元。由于威克瑞公司瀕臨破產(chǎn)，經(jīng)法院判決，北京供電公司承擔(dān)部分賠償責(zé)任，造成損失4.57億元。
三是國有資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重。審計(jì)發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失45億元。其中，因違規(guī)處置資產(chǎn)、通過關(guān)聯(lián)交易讓利，造成國有資產(chǎn)向三產(chǎn)企業(yè)流失29.7億元，占66%；因違規(guī)對外投資、借款、擔(dān)保以及其他違法違規(guī)問題，造成流失15.3億元。
這次審計(jì)查出該公司涉嫌個(gè)人經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索12起，涉案金額10億元。如原中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)副理事長(副部級)林某在任華中電業(yè)管理局局長、華中電力集團(tuán)公司總經(jīng)理期間，以權(quán)謀私，其女兒、女婿等在承包電力工程、向電力單位供貨中暗箱操作，弄虛作假，非法牟利8 300萬元。此案正在進(jìn)一步查處中，林某等35人已被逮捕。
這次中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)束后，審計(jì)署對查出的問題依法進(jìn)行了處理。對違反財(cái)政財(cái)務(wù)法規(guī)的問題，已下達(dá)審計(jì)處理決定，要求有關(guān)單位予以糾正；對制度規(guī)定不完善、管理不規(guī)范的問題，有關(guān)部門根據(jù)審計(jì)署的建議，正在建章立制，完善內(nèi)部管理；對執(zhí)行國家政策中存在的問題和重要項(xiàng)目的審計(jì)情況，審計(jì)署及時(shí)向國務(wù)院作了報(bào)告，國務(wù)院責(zé)成有關(guān)部門研究整改；對涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪的案件線索，已按有關(guān)規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門立案查處。這次審計(jì)查出問題的全面整改情況，國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會(huì)作出專題報(bào)告。
二、加強(qiáng)中央預(yù)算管理的意見
(一)細(xì)化中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算，增強(qiáng)資金分配的透明度
當(dāng)前中央補(bǔ)助地方支出已占中央財(cái)政總支出的一半以上，但財(cái)政部在每年編制和報(bào)告中央財(cái)政總預(yù)算時(shí)，未將其細(xì)化到地區(qū)和項(xiàng)目，使資金的分配缺乏透明度，也影響地方完整、準(zhǔn)確地編報(bào)財(cái)政預(yù)決算，不利于政府和人大加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督。國務(wù)院已要求財(cái)政部采取積極有效的措施，進(jìn)一步清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重；要細(xì)化中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算，編制分地區(qū)、分項(xiàng)目的詳細(xì)預(yù)算，增強(qiáng)資金分配的透明度。地方各級財(cái)政應(yīng)將上級補(bǔ)助收入及其分配使用情況，完整地編入本級預(yù)決算，接受同級政府和人大的監(jiān)督。
(二)完善政府投資管理和審批體制，提高資金使用效益
近年來，政府基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，但在項(xiàng)目規(guī)劃、決策、審批和管理中仍存在一些不容忽視的問題。國務(wù)院要求國家發(fā)改委等部門進(jìn)一步研究完善政府投資的決策機(jī)制，合理劃分中央與地方的投資事權(quán)，提高項(xiàng)目規(guī)劃和決策的科學(xué)化水平；協(xié)調(diào)各職能部門合理安排投資計(jì)劃，更好地履行宏觀管理與調(diào)控職責(zé)；逐步建立健全政府投資項(xiàng)目績效評估制度以及建設(shè)責(zé)任追究辦法，加強(qiáng)對項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督檢查，促進(jìn)提高財(cái)政資金的投資效果。
(三)改進(jìn)稅收管理機(jī)制，堅(jiān)持依法治稅
目前，各級稅務(wù)機(jī)關(guān)仍采取“基數(shù)加增長”的模式確定稅收計(jì)劃，計(jì)劃與實(shí)際往往存在較大出入，且將計(jì)劃完成情況作為考核和獎(jiǎng)勵(lì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要依據(jù)。這種計(jì)劃管理和考核機(jī)制，導(dǎo)致一些稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)計(jì)劃完成情況，人為調(diào)節(jié)進(jìn)度，嚴(yán)重影響稅收收入的及時(shí)完整。從對788戶企業(yè)稅收征管情況的審計(jì)調(diào)查看，少征稅款的80%左右是由稅務(wù)機(jī)關(guān)人為調(diào)節(jié)造成的。國家稅務(wù)總局將在認(rèn)真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)行的稅收管理機(jī)制，推行稅收征管綜合質(zhì)量考核，引導(dǎo)各級稅務(wù)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法治稅，杜絕人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度現(xiàn)象的發(fā)生。
(四)強(qiáng)化國有商業(yè)銀行內(nèi)部控制，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)
從近幾年審計(jì)情況看，國有商業(yè)銀行重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)案件時(shí)有發(fā)生，而且呈現(xiàn)出新發(fā)案件多、涉案人員層次高、涉案金額大的特點(diǎn)。究其原因，與銀行的一些分支機(jī)構(gòu)依法經(jīng)營意識不強(qiáng)，內(nèi)部控制機(jī)制不完善，特別是對一些分支行的“一把手”管理監(jiān)督不力有很大關(guān)系。國有商業(yè)銀行要結(jié)合深化金融改革，堅(jiān)持依法經(jīng)營，正確處理市場開拓與風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)系，防止發(fā)生新的風(fēng)險(xiǎn)；商業(yè)銀行及其內(nèi)部各分支機(jī)構(gòu)之間要建立行之有效的信息溝通機(jī)制，加大對企業(yè)跨地區(qū)、跨行辦理貸款的監(jiān)控力度，切實(shí)防范重大騙貸等案件的發(fā)生；要加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，狠抓對各級機(jī)構(gòu)“一把手”的教育和監(jiān)督，建立嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度，切實(shí)防止權(quán)力失控。
(來源：國家審計(jì)署)
