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　　文/周雪光

　　貫徹執(zhí)行上級政府的各項指令，是基層政府的一個重要工作內容，人們常用“上傳下達”、“令行禁止”這樣的詞語來形容基層工作的理想狀態(tài)。但現實中一個引人注目的現象是，在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種政策指令時，一些基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉，采取上有政策、下有對策的各種手段予以應付，導致了實際執(zhí)行過程偏離政策初衷。

　　共謀行為剖析

　　在筆者的調查中，一位鎮(zhèn)政府主管計生工作的官員這樣描述有關的檢查工作：省市縣都組織檢查。當省里來檢查時，市、縣、鎮(zhèn)聯合起來對付省的檢查團；當市里來檢查時，縣鎮(zhèn)就聯合起來對付市里的檢查團。省里到縣里檢查時，事先不通知去哪個鎮(zhèn)或村。但是，實際上省里來的時候，市里縣里就提前來打招呼：把你們那里的問題處理好……

　　檢查團到了縣里，各個鎮(zhèn)都得到通知，嚴陣以待。一旦領隊的得到通知去哪個村，在去那個村的路上就有電話通知到那個村，連車號、時間、地點的消息都十分詳盡。檢查團一般都是早晨8點以前就到達。所以，一大早，村里婦女小組長就在各個路口把守，一旦發(fā)現情況就立即通知村里，把有問題的孩子轉移出去。

　　“我工作6年來，除了有一個鄉(xiāng)被省檢查團查出來外，只有兩次是縣里檢查出計劃外的問題，做了一票否決的處理，鎮(zhèn)書記和鎮(zhèn)長都調換工作，沒有重用�？h里也沒有向上報告�！痹摴賳T說。

　　這種上下級政府間聯手應對上級政府的現象普遍地存在。某地出現問題后，事發(fā)地基層政府間層層包庇，封鎖消息，隱瞞不報。一旦披露，自上而下調查時，當地上下級政府也經�；ハ嘌谏w，大事化小，小事化了。

　　這些共謀行為或者是基層政府游說上級部門為之掩蓋保護，也可能是上級部門要求下級掩蓋問題，以應付來自更上級政府的要求和檢查，大多是通過打招呼，私下安排等非正式方式加以實施。

　　還有一個有意思的現象是，各級政府經常同時扮演檢查者與被檢查者的雙重角色。當縣計生局應對來自省市上級部門的檢查時，他們作為被檢查者一方，與鎮(zhèn)政府和村委會一起參與共謀行為；而當縣計生局檢查下級部門的工作時，同一批官員則扮演著檢查者的角色，并且這種角色轉換常常在一夜之間實現。身處雙重角色的官員，深諳這些游戲規(guī)則，即各級政府默認共謀行為的合法性和合理性。

　　在這個過程中，上下級政府間的關系也經歷了一個微妙的轉換：從正式行政關系到非正式運作關系，從上下級關系到同謀關系。在這個角色轉化的過程中，不同參與者的認知得以同化，形成共識，成為廣為接受的合法基礎。

　　在很多情況下，共謀現象是基層政府執(zhí)行政策時所表現的靈活性和適應性，是制度創(chuàng)新的一個重要源泉；其負面效應卻是上級政府所不愿意看到，并且是力圖克服的。但這類行為的范圍之廣、程度之深、表現之公開、運作之堅韌卻是少見的。在中國社會轉型過程中，隨著政府制度職能的演變和改革，這一問題也日益突出，甚至有愈演愈烈的趨勢。

　　政策統一性與執(zhí)行靈活性的悖論

　　中國各級政府同屬于一個龐大的科層制體制，上下級政府有著直接的行政隸屬關系。所以，對于一級地方政府來說，他們主要向直接上級政府負責。

　　在實際生活中，我們不難看到，各種政策指令以自上而下的渠道綿延不斷地傳達各級政府，覆蓋了其整個管轄領域范圍中的不同地區(qū)部門。一旦某項政策下達，各級政府即通過宣傳動員、制定細則、部署實施等方式，層層加以貫徹落實，并以各自的組織動員渠道和各自需要部署相關的活動。

　　同時，上級政府通過收集資料、聽取匯報，或直接檢查等方式，加以監(jiān)督驗收，防止執(zhí)行中的偏差失誤。在基層政府，我們常�？吹竭@種狀況：來自上級政府的各項任務部署和隨之而來的檢查驗收接踵而至，令人應接不暇，基層政府的許多時間和精力，都花費在應對上級政策和相應的檢查部署上。

　　政策統一性體現并強化了中央政府的治理能力，但其政策內容只能一刀切，不可能考慮所有地區(qū)的差異，也沒有能力直接評估落實結果。從而導致政策在不同地區(qū)、部門執(zhí)行過程中，與當地實際狀況不能完全相符。

　　例如，計生政策是統一的，但是不同地區(qū)因生育意愿、政府資源、組織設施等不同，其執(zhí)行政策的難度和實現目標的可能性相去甚遠。再如，引進外資的目標是統一的，但是不同地區(qū)的經濟發(fā)展基礎、自然或人文條件有著巨大差別，投資的硬件和軟件條件大相徑庭，其成功的可能性也每每不同。

　　這些微觀層次的差異，意味著在國家政策統一的背后，執(zhí)行過程的靈活性是不可缺少的。因此，我們可以觀察到：在上級政府大張旗鼓地政策實施過程中，不同地區(qū)可能暫時保持了高度的統一，但風頭一過，地區(qū)間的差異故態(tài)復萌：在公開場合，各地區(qū)保持與中央政策的高度統一，但是在實際運作過程中則隱蔽地各行其是，以適應當地的特殊情況。

　　基層政府在執(zhí)行政策的日常工作中，時常面對多重任務與多重目標。在許多情形下，統一的政策不適合當地情況，執(zhí)行的成本太高甚至根本無法完成，迫使基層政府不得不在應對策略上大做文章。許多行為在某一個政策點上來看是不合理的，但從另外一個政策點上來看卻是合理的。

　　例如，某鎮(zhèn)為了完成上級部署的村村通修路工程，默認村委會因資金不足而克扣退耕還林部分資金的做法，而在使用這些資金時也有村干部趁機中飽私囊。當上級政府追查下來時，縣、鎮(zhèn)、村干部通過共謀行為來掩蓋這些問題。

　　從縣政府來看，村村通工程需要資金，但村委會無力通過其他渠道籌措，挪用退耕還林部分資金來達到這一目標是合理的；從鎮(zhèn)政府來看，挪用資金于這一工程，完成了上級交給的任務，為鎮(zhèn)政府出了政績，減輕了工作壓力，這是值得鼓勵保護的好事；而從村委會來說，上馬修路、為民服務，且由此某些個人得到好處，于公于私都是有益處的。

　　如果嚴格處理村干部私自挪用資金，則意味著修路工程無法進行，上級任務無法完成，村集體陷入癱瘓。對于基層政府來說，不難判斷兩者之間的利弊取舍。這種臨時做法從正式制度的角度來看是不合理的，但在基層政府處理繁雜日常工作而資源匱乏的實際情形下，卻是合理的，是司空見慣的。

　　因此，政策統一性與執(zhí)行靈活性之間產生了一個悖論：政策的統一性越強，它與基層實際情況的差異越大，基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性就會越大，基層政府間共謀行為的空間便越大。

　　激勵機制強化共謀行為

　　如果說執(zhí)行政策的靈活性，為共謀行為提供了合法性制度環(huán)境的話，那么近年來政府改革中強化激勵機制的做法，則是提供了直接的驅動力。

　　近年來，政府改革的一個重要內容是強化對干部政績的考核，提高激勵強度，以使基層政府官員的利益與中央政府意圖保持一致。然而，這些激勵機制常常沒能發(fā)揮其預期作用，甚而適得其反，誘發(fā)了隱蔽的非正式的共謀行為。

　　例如，安全事故發(fā)生后，掩蓋事故真相成為當地政府的首要目標，而不是查找原因，從而有效解決和預防類似問題。在計生檢查的過程中，基層政府的工作目標常常不是集中精力落實好有關政策，而是通過做假、變通來應付上級政府的檢查。

　　由于制度和激勵機制設計不當，有時會導致事與愿違的后果。上級政府在制定目標時急于出政績而提出不切實際的目標，在制定政策和下達任務時沒有考慮到執(zhí)行的成本和困難程度。面對無法完成的目標和強大的激勵或懲罰壓力時，基層政府只能通過共謀行為來應對。

　　例如，有位街道負責人就曾觀察到：過去出臺一個政策前要試點考察，有一個程序�，F在上級領導都急于出成果，出政績。有時候上級領導提出一個項目，還沒有試點完成就急于全面推廣，結果是與下面的情形差別很大。

　　“我們日常工作里要面對許多困難。最為困難的是你的上級給你的任務不現實，根本無法完成�，F在有的領導仍然是按拍腦袋的方式做事。有時領導讓你3天之內給他摘下月亮來！他不管你能不能做到，只要你給他辦成�，F在有的領導給你直接下命令，不聽你解釋。他只要結果，不管過程或者你是怎樣做的�！边@位基層官員說。

　　在這種強大壓力下，基層政府或被迫采取共謀行為以糊弄上級政府，或采取其他手段、通過挪用其他資源完成任務；而挪用資源意味著違規(guī)，進一步誘發(fā)了共謀行為以掩蓋之。

　　同時，激勵制度中的連帶機制造成了基層政府之間的利益共同體。在政策執(zhí)行過程中，如果難以完成任務，后果嚴重，那么基層政府必須通過非正式機制化解壓力。例如，在計生領域中，一旦出現問題，不僅具體負責人要承擔責任，而且要追究主管領導和上級政府領導的責任。這種連帶責任機制誘發(fā)產生了一榮俱榮，一損俱損的利益共同體，加劇了基層政府間的共謀行為。

　　難以克服的難題

　　共謀行為通常建立在深厚的非正式關系之上，在日常生活中，政府官員利用各種機會培養(yǎng)發(fā)展特殊性關系，花費極大精力經營各種關系網絡。這些穩(wěn)定可靠的非正式關系，為基層政府間共謀行為提供了重要的條件。

　　例如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收任務無法完成，鎮(zhèn)領導通過人際關系買通上級稅務單位的負責人，挪用其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的指標，頂替該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務。

　　政府部門為了完成任務需要動員資源，在資源匱乏或分割占據的情形下，挪用拆借是基層政府的一個有效手段和普遍做法，而非正式的社會關系是這種挪用有效性的重要保證。

　　在調查時，筆者注意到一個令人困惑的現象：近年來，政府機構運作的制度化有了很大進展，法令法規(guī)的制度實施、政策落實的步驟細則、政府官員的素質等都有了很大進步，但基層政府間的共謀現象卻未得到明顯改觀。

　　有些地方曾試圖以干部輪換制度來破解共謀行為。干部輪換制度的一個功能是削弱官員長期在一個地區(qū)部門而形成共謀基礎，但是，政府是一個高度組織化了的內部市場，人員流動難以超越組織內部結構。如果某一官員拒絕參與共謀，這種不合作導致的后果難以通過輪換而逃避。

　　導致基層政府間共謀行為的原因是多方面的，我們不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質或能力。而在現行制度下，還難以有效解決共謀問題。

　　在現實中，甚至形成了一個互為強化的怪圈：上級政府為了防止共謀而集中權力，加大執(zhí)行過程的激勵強度，推動組織制度正式化，而這些做法在很大程度上恰恰誘導、強化了共謀現象。權力越集中，治理力度越大，基層政府面臨的執(zhí)行壓力越大，其經營各種關系網絡達到共謀目的的沖動越強。

　　因此，只有在政府組織結構和制度環(huán)境方面進行相應的變革，才能有效地克服這類問題。

　　(摘自《決策》)