財(cái)政面臨壓力

　　對(duì)于“既補(bǔ)貼供方也補(bǔ)貼需方”的方案，劉軍民在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時(shí)指出，“加大政府投入、強(qiáng)化政府責(zé)任，無(wú)疑是此次醫(yī)改方案的一大亮點(diǎn)�？梢灶A(yù)期，各級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)按照醫(yī)改方案的要求，千方百計(jì)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，想方設(shè)法增加財(cái)政投入，努力落實(shí)醫(yī)改方案提出的財(cái)政投入政策，保障推進(jìn)醫(yī)改所需資金投入�！�

　　在此之前，財(cái)政投入不足被認(rèn)為是公立醫(yī)院失去公益性，“看病貴、看病難”的重要原因之一。

　　“公立醫(yī)院不姓公”，在今年兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、福建省立醫(yī)院副院長(zhǎng)翁國(guó)星直言，“政府對(duì)公立醫(yī)院投入少，不到醫(yī)院總經(jīng)費(fèi)的10%。”

　　而另一組被代表委員們引用的數(shù)據(jù)是“全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用中政府投入僅占17%，企業(yè)、社會(huì)單位負(fù)擔(dān)占27%，其余56%由居民個(gè)人支付”。本刊記者查證這是2003年我國(guó)衛(wèi)生費(fèi)用的比例構(gòu)成。衛(wèi)生部長(zhǎng)陳竺在今年兩會(huì)期間接受媒體采訪時(shí)表示，經(jīng)過(guò)過(guò)去幾年的努力，公共財(cái)政增加投入，實(shí)際上個(gè)人支出的比例已經(jīng)從最高時(shí)候的60%降到目前的百分之四十幾了。

　　“政府對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的投入，包括財(cái)政的直接投入，也包括通過(guò)醫(yī)療保障制度，比如農(nóng)村的新農(nóng)合、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、居民基本醫(yī)療保障制度等對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的間接投入�！眲④娒駨�(qiáng)調(diào)，“具體到公立醫(yī)院，從直接投入來(lái)看，大致是10%左右，有的地方可能還更低，但是不能忽略醫(yī)保的間接投入�！�

　　實(shí)施方案對(duì)公立醫(yī)院明確了“政府負(fù)責(zé)基本建設(shè)和大型設(shè)備購(gòu)置、重點(diǎn)學(xué)科發(fā)展、符合國(guó)家規(guī)定的離退休人員費(fèi)用和政策性虧損補(bǔ)償?shù)�，�?duì)公立醫(yī)院承擔(dān)的公共衛(wèi)生任務(wù)給予專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，保障政府指定的緊急救治、援外、支農(nóng)、支邊等公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)中醫(yī)醫(yī)院(民族醫(yī)院)、傳染病醫(yī)院、婦產(chǎn)醫(yī)院和兒童醫(yī)院等在投入政策上予以?xún)A斜”的政策，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“逐步將公立醫(yī)院補(bǔ)償由服務(wù)收費(fèi)、藥品加成收入和財(cái)政補(bǔ)助三個(gè)渠道改為服務(wù)收費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助兩個(gè)渠道”。

　　在財(cái)政補(bǔ)償不足的情況下，醫(yī)院靠藥品批零差價(jià)和大型設(shè)備收費(fèi)來(lái)補(bǔ)償，逐步取消藥品加成之后，這部分缺口如何彌補(bǔ)，成為公立醫(yī)院改革的難點(diǎn)。

　　如果通過(guò)收取藥事服務(wù)費(fèi)來(lái)加以彌補(bǔ)，是否會(huì)按下葫蘆起了瓢，無(wú)助于緩解“看病貴”問(wèn)題？在醫(yī)藥企業(yè)的回扣沒(méi)有杜絕的情況下，醫(yī)生會(huì)不會(huì)繼續(xù)開(kāi)大處方？如果政府由增加投入來(lái)補(bǔ)，又需要投入多少？

　　對(duì)實(shí)施方案中三年投入8500億元的表述，顧昕算了算賬，對(duì)其中可以對(duì)公立綜合醫(yī)院增加多少投入并不樂(lè)觀。

　　根據(jù)《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》中給出的數(shù)據(jù)，藥品收入是公立醫(yī)院最主要的收入來(lái)源之一，2007年公立醫(yī)院的藥品收入為2023.47億元，占公立醫(yī)院總收入的41.28%。

　　3年投入8500億元，平均每年為2833.33億元。按照實(shí)施方案，這筆錢(qián)需要用于：

　　——新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保的政府補(bǔ)貼。按照覆蓋率90%計(jì)算，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障體系的參保者人數(shù)在10億左右，在未來(lái)3年，政府最低補(bǔ)貼水平要提高到年人均120元，因此年支出至少為1200億元。

　　——城鄉(xiāng)醫(yī)療救助體系。根據(jù)2007年城鎮(zhèn)低保受益者和農(nóng)村低保和傳統(tǒng)救濟(jì)受益者的數(shù)量，以及醫(yī)療救助支出的總額，顧昕預(yù)計(jì)，未來(lái)3年內(nèi),上述三項(xiàng)加起來(lái)的政府開(kāi)支，每年平均至少需要100億元。

　　再加上醫(yī)改明確的國(guó)民新增年人均15元的公共衛(wèi)生費(fèi)。按2007年人口總數(shù)13.2億計(jì)，約為200億元。

　　“這樣，還剩下大約1300億元，可以投入到各種醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之中，投入的方向重點(diǎn)應(yīng)該是農(nóng)村，今年全國(guó)衛(wèi)生工作會(huì)議明確了3年支持2000所縣醫(yī)院建設(shè)，完成2.9萬(wàn)所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)的任務(wù)�！鳖欔空f(shuō)。

　　這樣，最終投入到公立醫(yī)院，尤其是大醫(yī)院的應(yīng)該不會(huì)多，這些投入，“對(duì)公立綜合醫(yī)院來(lái)說(shuō)，固然是不無(wú)助益，但并不能對(duì)其收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的改變”。

　　而如果采取收取藥事服務(wù)費(fèi)的方式，以定額處方費(fèi)來(lái)計(jì)算，假定一個(gè)處方20元，2007年各地政府辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的門(mén)急診人次為13億，總額也僅為260億元。

　　“我們應(yīng)客觀地看到，財(cái)政對(duì)衛(wèi)生的投入從根本上是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況制約的。”劉軍民表示。

　　事實(shí)上，對(duì)全國(guó)22000多家公立醫(yī)院，政府也不可能增加投入全部管起來(lái)。

　　既然財(cái)政資金捉襟見(jiàn)肘，為什么不能吸收民間資金進(jìn)入醫(yī)療行業(yè)呢？今年兩會(huì)期間，民營(yíng)醫(yī)院的代表委員呼吁給民營(yíng)醫(yī)院與公立醫(yī)院同等的待遇。

　　此次醫(yī)改對(duì)這一問(wèn)題作出回應(yīng)，提出加快形成多元辦醫(yī)格局，積極穩(wěn)妥地把部分公立醫(yī)院轉(zhuǎn)制為民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)民營(yíng)資本舉辦非營(yíng)利性醫(yī)院；民營(yíng)醫(yī)院在醫(yī)保定點(diǎn)、科研立項(xiàng)、職稱(chēng)評(píng)定和繼續(xù)教育等方面，與公立醫(yī)院享受同等待遇；對(duì)其在服務(wù)準(zhǔn)入、監(jiān)督管理等方面一視同仁；落實(shí)非營(yíng)利性醫(yī)院稅收優(yōu)惠政策，完善營(yíng)利性醫(yī)院稅收政策。

　　在此之前，民營(yíng)醫(yī)院除了在“醫(yī)保定點(diǎn)醫(yī)院資格”上受排擠外，還需要交納5.45%的營(yíng)業(yè)稅以及33.3%的所得稅，而公立醫(yī)院是免稅的。由此導(dǎo)致的民營(yíng)醫(yī)院的狀況是，目前大部分是50到100張床位的專(zhuān)科醫(yī)院，或者社區(qū)醫(yī)院，環(huán)境、設(shè)備、技術(shù)都遜于公立醫(yī)院。

　　多位受訪人士認(rèn)為，如果不能形成競(jìng)爭(zhēng)，就無(wú)法保證公立醫(yī)院在更多地獲得國(guó)家公共財(cái)政的補(bǔ)貼后，不再咬著原來(lái)的市場(chǎng)化福利創(chuàng)收不放。

　　運(yùn)行機(jī)制的改革更重要

　　“財(cái)政投入只是醫(yī)改所需資金的來(lái)源渠道之一，財(cái)政投入效果如何還取決于醫(yī)療衛(wèi)生體制機(jī)制改革能否順利推進(jìn)。因此，不能寄希望于僅靠增加財(cái)政投入，來(lái)解決醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域存在的所有問(wèn)題�！眲④娒裾J(rèn)為。

　　但是，在李玲看來(lái)，“不僅是投入不足，而且公共財(cái)政的定位在哪里根本沒(méi)有明確。這是個(gè)更大的問(wèn)題。我們現(xiàn)在醫(yī)藥很多扭曲行為就是由此而造成的”。

　　李玲說(shuō)，我國(guó)未來(lái)發(fā)展什么樣的醫(yī)療衛(wèi)生制度模式，這一長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)在醫(yī)改方案中還沒(méi)有明確，因而公立醫(yī)院的規(guī)模、資源布局和職能如何確定，政府對(duì)公立醫(yī)院補(bǔ)貼的規(guī)模、方式如何確定，醫(yī)保和衛(wèi)生的行政管理體制如何理順等重大的問(wèn)題也沒(méi)有明確，這需要更進(jìn)一步的試點(diǎn)、探索。

　　李玲認(rèn)為，公立醫(yī)院的公益性不是自動(dòng)體現(xiàn)的，要政府給他目標(biāo)。政府辦公立醫(yī)院就是為了保證老百姓的健康，公立醫(yī)院的目的就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的最大化。根據(jù)這個(gè)定位，政府給它投入，促使他實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。同時(shí)，在這個(gè)投入機(jī)制下，要有很好的監(jiān)督管理機(jī)制，尤其是財(cái)務(wù)管理。絕對(duì)不能像現(xiàn)在這樣掙多少就花多少，就買(mǎi)多少設(shè)備，就干一切想干的事情。在增加財(cái)政投入的同時(shí)，關(guān)鍵是要把管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制理順。

　　“增加政府投入只是解決問(wèn)題的一個(gè)方面�！眲④娒駨�(qiáng)調(diào)，更為關(guān)鍵的還在于切實(shí)轉(zhuǎn)變衛(wèi)生體制機(jī)制，以投入保證和促進(jìn)改革，最大程度地降低體制運(yùn)行中的效率漏損和消除某些群體的不當(dāng)甚至是非法的謀利，最終真正讓群眾得到實(shí)惠。

　　對(duì)于一些公立醫(yī)院偏好開(kāi)貴藥、做大檢查的“逐利模式”，劉軍民認(rèn)為，“要有效打破這種利益格局和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，絕非短期可完成，可謂‘積重難返’。因此，改革必須精細(xì)化設(shè)計(jì)，以免新的政策在執(zhí)行中又走樣。”

　　對(duì)此，實(shí)施方案明確要求，探索建立由衛(wèi)生行政部門(mén)、醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、群眾代表和專(zhuān)家參與的公立醫(yī)院質(zhì)量監(jiān)管和評(píng)價(jià)制度。嚴(yán)格醫(yī)院預(yù)算和收支管理，加強(qiáng)成本核算與控制。全面推行醫(yī)院信息公開(kāi)制度，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　李玲指出，對(duì)醫(yī)療活動(dòng)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要實(shí)時(shí)監(jiān)控，最后才能保證投入的錢(qián)真正用在老百姓身上�？梢越梃b美國(guó)退伍軍人醫(yī)院體系以及英國(guó)醫(yī)療體系的現(xiàn)代管理方法、監(jiān)管方式。而且，投入一定要跟醫(yī)院的績(jī)效掛鉤——不是經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而是綜合績(jī)效。

　　對(duì)于監(jiān)管，顧昕認(rèn)為更根本的問(wèn)題是，目前的衛(wèi)生行政部門(mén)同公立醫(yī)院有行政隸屬關(guān)系。《實(shí)施方案》提出“鼓勵(lì)各地積極探索政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)的有效形式”，顧昕認(rèn)為這是醫(yī)改的另一大亮點(diǎn)，但是，現(xiàn)在很多人對(duì)這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足。

　　對(duì)加強(qiáng)衛(wèi)生資金監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)，劉軍民認(rèn)為可以引入注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)制度。在他看來(lái)，沒(méi)有投入的管理和監(jiān)督是“無(wú)本之木”，沒(méi)有有效監(jiān)管的投入是“無(wú)束之水”，容易造成無(wú)序漫溢、水過(guò)地皮濕的現(xiàn)象。

　　正基于此，實(shí)施方案提出定期開(kāi)展醫(yī)療服務(wù)成本測(cè)算，科學(xué)考評(píng)醫(yī)療服務(wù)效率。

　　劉軍民強(qiáng)調(diào)，政府衛(wèi)生醫(yī)療投入不僅僅在于“增加”二字，還要注重花錢(qián)買(mǎi)個(gè)好體制、好機(jī)制，這也是推行醫(yī)改的本意�！�