中新網(wǎng)長(zhǎng)沙4月27日電 題: “依法行政”湖南模式探路中國法治政府建設(shè)

　　記者 白祖偕 申欣旺

　　4月25日，周強(qiáng)接替張春賢出任中共湖南省委書記。此前一天，中央已任命張春賢擔(dān)任中共新疆自治區(qū)黨委書記。出生于1960年4月的周強(qiáng)，2006年9月由團(tuán)中央第一書記轉(zhuǎn)任湖南省委副書記、代理省長(zhǎng)，并于次年2月“轉(zhuǎn)正”。

　　在此間舉行的湖南省委領(lǐng)導(dǎo)干部大會(huì)上，中組部常務(wù)副部長(zhǎng)沈躍躍對(duì)周強(qiáng)擔(dān)任省長(zhǎng)期間的工作給予了充分肯定，其中關(guān)于“在政府工作中注重民主決策、科學(xué)決策，自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督，著力建設(shè)服務(wù)政府、法制政府、責(zé)任政府、廉潔政府”的表述引發(fā)各界關(guān)注。

　　湖南當(dāng)?shù)毓賳T認(rèn)為，“注重民主決策”與“著力建設(shè)服務(wù)政府、法制政府”的表述，表明湖南推行的依法行政各項(xiàng)舉措獲得中央首肯。

　　近年來，各地著力探索適合地方發(fā)展新模式。周強(qiáng)擔(dān)任湖南省長(zhǎng)之后的一大亮點(diǎn)是通過加強(qiáng)行政程序建設(shè)，促進(jìn)依法行政，并以此推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。

　　循此思路，2008年4月，湖南省發(fā)布我國第一部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》)。外界普遍認(rèn)為，該規(guī)定強(qiáng)化對(duì)公民權(quán)利的保障，在本質(zhì)上是對(duì)政府公權(quán)力的約束，并由此提高政府在公眾心目中的形象與公信力。

　　早在2004年，國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“全面推進(jìn)依法行政”，總的目標(biāo)是“經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。并提出合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等五大基本要求。但傳統(tǒng)觀念上的全能政府，向法治政府轉(zhuǎn)變?nèi)悦媾R著多重困境。

　　以“程序正當(dāng)”的要求為例，實(shí)踐中由于缺乏統(tǒng)一的行政程序法，近年來包括上海的“釣魚執(zhí)法”事件，受到公眾普遍質(zhì)疑。輿論認(rèn)為，很大原因在于沒有統(tǒng)一的行政程序法對(duì)非法證據(jù)予以排除。此外，學(xué)術(shù)界也認(rèn)為，各類腐敗案件頻發(fā)，與正當(dāng)法律程序的缺失密切相關(guān)。

　　北京大學(xué)法學(xué)院姜明安教授以國家食品藥品監(jiān)督管理局原局長(zhǎng)鄭筱萸受賄案為例指出，在近10年的時(shí)間內(nèi)，鄭利用職務(wù)便利，為藥企在藥品、醫(yī)療器械審批謀取利益，實(shí)質(zhì)上是與正當(dāng)法律程序缺位相關(guān)。姜明安在不同場(chǎng)合指出，如果這些審批、許可的項(xiàng)目必須程序公開，經(jīng)過聽證或者論證，聽取相對(duì)人(其他申請(qǐng)的藥企)的意見，而一旦項(xiàng)目與鄭筱萸有利害關(guān)系時(shí)，他必須回避，則如此嚴(yán)重的腐敗案或可避免。

　　由于諸多問題的存在，行政程序建設(shè)近十年來受到普遍關(guān)注，2000年前后，行政法學(xué)界呼吁出臺(tái)統(tǒng)一的《行政程序法》以促成行政領(lǐng)域的程序建設(shè)。該法后被列入十屆全國人大常委會(huì)立法計(jì)劃，但在十一屆全國人大常委會(huì)立法計(jì)劃中被取消。

　　此背景下，湖南的《程序規(guī)定》頒布并實(shí)施受到各方普遍好評(píng)。該規(guī)定通過健全規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的程序規(guī)則，從行政決策、行政審批、規(guī)范性文件管理、行政運(yùn)行、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督等六大方面進(jìn)行了創(chuàng)新。

　　記者了解到，《程序規(guī)定》出臺(tái)前，學(xué)術(shù)界起草了多部《行政程序法》(試擬稿)，其中又以北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授、中國政法大學(xué)法治政府研究中心主任馬懷德教授與最高人民法院副院長(zhǎng)江必新分別起草的三部試擬稿影響力最大。

　　湖南省政府法制辦主任許顯輝告訴記者，《程序規(guī)定》起草時(shí)借鑒了許多學(xué)者的研究成果，同時(shí)針對(duì)湖南實(shí)際情況，在具體制度上進(jìn)行了立法上的創(chuàng)新。比如，針對(duì)公眾普遍詬病的“紅頭文件”問題，該規(guī)定提出統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布的“三統(tǒng)一”管理，并由法制部門集中進(jìn)行合法性審查�！叭�統(tǒng)一”另一方面帶來的好處則是政府信息的公開透明。

　　針對(duì)部分立法對(duì)政府履行行政行為的具體期限沒有作出規(guī)定，《程序規(guī)定》通過自我約束，對(duì)自身行政行為的期限首次作出限定。

　　接近周強(qiáng)的知情人士告訴記者，湖南的行政程序建設(shè)，在某方面亦得益于主政者深諳行政領(lǐng)域的具體運(yùn)作，并由此作出理論創(chuàng)新�！冻绦蛞�(guī)定》用相當(dāng)大的篇幅對(duì)行政決策與聽證制度進(jìn)行規(guī)定，力推聽證會(huì)年度計(jì)劃制度和聽證會(huì)案例指導(dǎo)制度。湖南省法制辦相關(guān)官員告訴記者，此舉目的在“行政決策領(lǐng)域推行聽證會(huì)制度與專家咨詢制度，并藉此提高科學(xué)民主決策水平”。

　　此前，我國通過《立法法》確定了起草行政法規(guī)等需采取聽證：通過《價(jià)格法》確定了公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格定價(jià)機(jī)制中的聽證制度；通過《行政處罰法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可和執(zhí)照，數(shù)額較大的罰款時(shí)應(yīng)聽證。

　　作為《程序規(guī)定》的配套措施，湖南出臺(tái)了《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》。記者獲知，此辦法系全國第一部全面規(guī)范行政裁量權(quán)的省級(jí)政府規(guī)章。規(guī)范行政裁量權(quán)工作由國務(wù)院推動(dòng)，在全國各地開展，但效果不一，多數(shù)省市普遍重視裁量基準(zhǔn)的建立，并主要側(cè)重于行政處罰領(lǐng)域的裁量權(quán)規(guī)范。不過，北京大學(xué)法學(xué)院王錫鋅教授卻擔(dān)心，過多的側(cè)重于基準(zhǔn)建立，在實(shí)踐中可能導(dǎo)致裁量權(quán)的格式化甚至僵化問題。針對(duì)于此，湖南提出從控制源頭、建立規(guī)則、完善程序、制定基準(zhǔn)、案例指導(dǎo)等五方面著手，力圖對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行“綜合控制”。

　　湖南省政府法制辦相關(guān)官員告訴記者，湖南的行政程序建設(shè)，亮點(diǎn)之一即是立體模式，通過各種配套規(guī)章予以具體規(guī)定，環(huán)環(huán)相扣。上述規(guī)范裁量權(quán)辦法既是其中之一，此外，仍有《湖南省重大行政決策規(guī)則》等規(guī)章正在起草之中。

　　湖南當(dāng)?shù)毓賳T表示，種種改革，對(duì)各級(jí)官員觸動(dòng)極大。當(dāng)然也出現(xiàn)過消極應(yīng)對(duì)現(xiàn)象，但決策層對(duì)依法行政的推進(jìn)并不流于形式，一方面通過培訓(xùn)等正面措施提高行政人員法治素養(yǎng)，另一方面通過改革政績(jī)考核模式，將依法行政納入政府績(jī)效評(píng)估，并通過行政問責(zé)，加大對(duì)違反行政程序的領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的責(zé)任追究力度。

　　值得關(guān)注的是，4月16日上午，在出任省委書記的10天前，周強(qiáng)在中南大學(xué)主持召開《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》起草座談會(huì)。會(huì)上，周強(qiáng)要求集思廣益，爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府公共服務(wù)水平，逐步建成惠及全民的公共服務(wù)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。