基層民主的規(guī)則保障

　　法律和制度既是發(fā)展基層民主的前提，又為基層民主的健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障

　　文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳

　　民主遵循多數(shù)法則，且在一定規(guī)則框定下才能實(shí)現(xiàn)。因此，規(guī)則認(rèn)同是實(shí)行民主的前提之一。民主與法制是相對(duì)而生的概念，通過(guò)民主的方式制定符合人民意愿的法律，又通過(guò)法律限定民主運(yùn)行的邊界。

　　尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后、地域發(fā)展不平衡、民主傳統(tǒng)十分缺乏、處在重大歷史變革時(shí)期的國(guó)家，推行涉及13億人日常生產(chǎn)生活切身利益的基層民主，法律和制度起著關(guān)鍵性的保障作用，使民主不致流于人治而陷入狂熱，最終對(duì)人民利益造成損害。

　　近30年來(lái)，中國(guó)基層民主發(fā)展的進(jìn)程，始終伴隨著國(guó)家法律制度的規(guī)范。1978年以來(lái)，我國(guó)在發(fā)展基層民主中積累的一條最重要的成功經(jīng)驗(yàn)，就是將堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主與嚴(yán)格依法辦事三者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以保證人民群眾有序的政治參與。

　　基層民主已有法律框架

　　與經(jīng)濟(jì)體制改革率先在農(nóng)村破冰一樣，基層民主的發(fā)展也最早在農(nóng)村取得突破。地方的創(chuàng)新迅速被中央重視和提升，上升為國(guó)家法律，基層民主法律框架逐步搭建。

　　中國(guó)第一個(gè)村委會(huì)誕生兩年后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革要求和落實(shí)基層直接民主的原則，1982年通過(guò)的憲法第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。”基層群眾自治的精神在憲法中予以體現(xiàn)。

　　此后，基層民主立法進(jìn)程啟航。但面對(duì)基層群眾自治這一毫無(wú)既有經(jīng)驗(yàn)可循的民主形式，一開(kāi)始就制定全國(guó)統(tǒng)一的法律并不現(xiàn)實(shí)。

　　1982年，彭真在全國(guó)政法工作會(huì)議上提出：“村民委員會(huì)如何搞，包括和基層政權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，各地可以根據(jù)實(shí)際情況采取多種形式試驗(yàn)，待經(jīng)驗(yàn)比較成功后，再做比較研究，并修改居民委員會(huì)條例，制定村民委員會(huì)條例。”1987年，全國(guó)人大正式討論村民委員會(huì)組織法時(shí)，彭真再次發(fā)表了他的看法：“一個(gè)法搞得很寬很細(xì)，勢(shì)必難于在全國(guó)通用�！�

　　在彭真等領(lǐng)導(dǎo)人的積極推動(dòng)下，1987年11月六屆人大常委會(huì)通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法(試行)》。盡管這一法律條文明確限定為試行，但它對(duì)于確立村委會(huì)的自治組織的性質(zhì)和法律地位，對(duì)于廣大農(nóng)民通過(guò)村委會(huì)參與基層治理，提供了基本的法律保障。

　　在10年多試行的基礎(chǔ)上，1998年11月九屆全國(guó)人大常委會(huì)修訂通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法》�！霸摲ǜ采w了全國(guó)8億農(nóng)民，保障了他們對(duì)日常生產(chǎn)生活直接行使民主權(quán)利�！比A中師范大學(xué)政治學(xué)研究院院長(zhǎng)徐勇教授說(shuō)，“這部法律的通過(guò)標(biāo)志著中國(guó)的村民自治進(jìn)入到一個(gè)國(guó)家整體推進(jìn)的全新階段，村民自治的總體框架得以確立。”

　　近10年來(lái)，全國(guó)29個(gè)省(區(qū)、市)相繼頒布了《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施辦法，31個(gè)省(區(qū)、市)出臺(tái)了村委會(huì)選舉辦法，7個(gè)省份專門制定了村務(wù)公開(kāi)條例，一些省份還制定了村民代表會(huì)議規(guī)則和村務(wù)管理辦法等行政法規(guī)。地方性法規(guī)建設(shè)的數(shù)量在增加、速度在加快、質(zhì)量在提高。

　　民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長(zhǎng)湯晉蘇對(duì)《瞭望》新聞周刊表示：“目前，農(nóng)村村民自治已經(jīng)初步形成了一個(gè)以憲法為依據(jù)、以《村民委員會(huì)組織法》為核心、以地方法規(guī)為支撐、以村民自治章程為補(bǔ)充的法律制度體系�！�

　　隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，面對(duì)著深刻變化中的農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)，村民民主自治相關(guān)制度建設(shè)不斷跟進(jìn)。1998年后，根據(jù)實(shí)際情況，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布多個(gè)政策性文件規(guī)范換屆選舉、村務(wù)公開(kāi)、民主管理、村委會(huì)公章管理、一事一議籌資酬勞、村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障，引導(dǎo)村民自治的發(fā)展。

　　修法以利發(fā)展

　　按照十一屆全國(guó)人大2009年的立法計(jì)劃，今年12月，全國(guó)人大常委會(huì)將第一次審議《村民委員會(huì)組織法(修訂草案)》。

　　隨著農(nóng)村人口流動(dòng)性的增加和農(nóng)村稅費(fèi)改革的深化，《村民委員會(huì)組織法》的一些條款已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)一些地方出現(xiàn)了村委會(huì)違規(guī)選舉、村委會(huì)工作經(jīng)費(fèi)匱乏、民主管理與民主監(jiān)督不完善等問(wèn)題，使農(nóng)民利益受到了侵害，村民自治制度的實(shí)施和農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定受到了影響。

　　比如，《村民委員會(huì)組織法》只是籠統(tǒng)規(guī)定了什么人有選舉權(quán)、被選舉權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定什么人沒(méi)有候選人資格，特別是那些違反計(jì)劃生育政策、剛剛刑滿釋放、不履行公民義務(wù)而又沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利的人，成為候選人甚至當(dāng)選時(shí)，負(fù)面影響很大。

　　再如，對(duì)村委會(huì)選舉中買賣、偽造選票，宗族、派性、黑惡勢(shì)力控制選舉的行為，現(xiàn)有法律沒(méi)有明確且嚴(yán)肅的處罰規(guī)定。

　　此外，群眾自治權(quán)利的救濟(jì)渠道太狹窄�！睹裨V法》《刑訴法》《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》中，村民自治權(quán)利和居民自治權(quán)利不在其調(diào)節(jié)范圍。《村民委員會(huì)組織法》也僅把村民自治權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，界定在群眾舉報(bào)、縣鄉(xiāng)政府人大及有關(guān)部門的調(diào)查處理、批評(píng)教育、自覺(jué)改正上。如果基層政府對(duì)群眾舉報(bào)處理不及時(shí)，或者干脆不管不問(wèn)，群眾就只剩下上訪這條路了。

　　湯晉蘇說(shuō)：“現(xiàn)實(shí)要求對(duì)基層直接民主中出現(xiàn)的問(wèn)題作出法律上的界定和規(guī)范。”

　　2006年4月，這一由民政部主持起草的修訂草案報(bào)送國(guó)務(wù)院。此后，該修訂草案又征求了中組部、全國(guó)人大常委會(huì)內(nèi)司委、全國(guó)人大常委會(huì)法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、農(nóng)業(yè)部等36個(gè)中央單位和31個(gè)省(區(qū)、市)的意見(jiàn)，多次召開(kāi)地方、部門和專家學(xué)者座談會(huì)。

　　2009年，中辦國(guó)辦聯(lián)合發(fā)出20號(hào)、21號(hào)文件規(guī)范村委會(huì)選舉工作、完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制促進(jìn)村級(jí)組織建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，修訂草案又進(jìn)行了進(jìn)一步修改。目前最新的修訂版本，對(duì)多年來(lái)實(shí)踐中產(chǎn)生的種種問(wèn)題作出了回應(yīng)。

　　立法豐富制度

　　中國(guó)基層民主的發(fā)展，隨著現(xiàn)代中國(guó)的構(gòu)建而逐步成長(zhǎng)，因此它的法律化、制度化是一個(gè)沒(méi)有止境的過(guò)程。一些現(xiàn)有法律中已有的精神需要落實(shí)為具體的制度，一些以前尚未明確的規(guī)則需要制定。

　　如何處理政府與村民自治組織的關(guān)系，始終沒(méi)有明確的法律規(guī)定�？v向的行政管理和橫向的群眾自治，二者如何有效銜接良性互動(dòng)，需要法制加以明確。

　　“在我國(guó)農(nóng)村村民自治的背景下，農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，其中最重要的變化就是鄉(xiāng)村關(guān)系的重建和調(diào)整�！睖珪x蘇說(shuō)。

　　在這個(gè)過(guò)程中，由于缺乏法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作基本上“無(wú)法可依”，實(shí)踐中也無(wú)所適從，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會(huì)時(shí)不規(guī)范的現(xiàn)象非常突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以“依法行政”，村民自治組織出現(xiàn)“行政附屬化”，“依法自治”受到制約。

　　據(jù)悉，目前民政部正在醞釀制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱工作規(guī)則)，最早可能在明年下半年出臺(tái)。

　　湯晉蘇向《瞭望》新聞周刊介紹，這一工作規(guī)則主要涉及三個(gè)方面。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)的授權(quán)來(lái)源、運(yùn)作機(jī)制、內(nèi)容結(jié)構(gòu)、監(jiān)督體系。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的職責(zé)范圍、方式、程序、途徑和配套機(jī)制，這部分內(nèi)容要求簡(jiǎn)單明確、規(guī)范適當(dāng)、指導(dǎo)性和應(yīng)用性強(qiáng)，也是工作規(guī)則制定的難點(diǎn)和重點(diǎn)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)各自的法律責(zé)任和法律救濟(jì)。

　　工作規(guī)則的制定，將有助于實(shí)現(xiàn)政府行政管理體制和農(nóng)村社區(qū)自我管理體制的有效銜接和良性互動(dòng)。

　　隨著基層群眾自治制度的發(fā)展，基層自治已對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至縣一級(jí)政府的工作方式構(gòu)成了“倒逼”態(tài)勢(shì)。這就涉及到基層政府如何實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)群眾有序的政治參與。

　　2008年10月，十七屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立和完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制”，透露出一個(gè)信息：農(nóng)民的民主協(xié)商層級(jí)有望提升至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。

　　也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公會(huì)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議讓農(nóng)民旁聽(tīng)、評(píng)論；鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算對(duì)農(nóng)民公開(kāi)、聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)；農(nóng)民評(píng)議鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的政績(jī)；甚至原來(lái)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能拍板的某些政策，也要在全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。這些形式都可以在實(shí)踐中探索。

　　徐勇說(shuō)，基層民主未來(lái)的走向就是實(shí)現(xiàn)上下互動(dòng)，而不能脫節(jié)，以法律的形式明確政府與群眾自治的關(guān)系，明確縣鄉(xiāng)政府的政務(wù)公開(kāi)內(nèi)容和形式，滿足群眾的政治參與需求，是有待填補(bǔ)的法律空白。

　　在城市社區(qū)，1990年施行的《居民委員會(huì)組織法》，是我國(guó)城市社區(qū)居民自治的最主要法律依據(jù)。但隨著基層自治的發(fā)展，這部法律也已難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。

　　“《居民委員會(huì)組織法》主要對(duì)居委會(huì)這個(gè)群眾自治組織進(jìn)行了約束和規(guī)范，但其中缺乏對(duì)社區(qū)公共事務(wù)管理的法律界定，也就是說(shuō)，沒(méi)有明確社區(qū)群眾自治的自治內(nèi)容和自治權(quán)利的邊界。”北京市社科院于燕燕研究員對(duì)《瞭望》新聞周刊說(shuō)，“而且，居民和業(yè)主在法律上的責(zé)權(quán)利也不明確，《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律與群眾自治的法律也有矛盾和沖突的地方。”

　　“隨著社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)基層群眾自治的法律法規(guī)也應(yīng)該進(jìn)行擴(kuò)充，比如可以考慮設(shè)置‘社區(qū)自治法’或‘社區(qū)法’，令社區(qū)這個(gè)群眾自治組織獲得明確的發(fā)展空間�！庇谘嘌嗾f(shuō)。

　　在企業(yè)，1986年頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)條例》，其適用范圍及對(duì)職工代表大會(huì)職權(quán)內(nèi)容、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)行方式等方面的規(guī)定也已經(jīng)滯后，不能適應(yīng)國(guó)企改制企業(yè)和非公有制企業(yè)發(fā)展的要求。

　　雖然勞動(dòng)法、工會(huì)法、《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、公司法等，對(duì)企業(yè)通過(guò)職代會(huì)等形式開(kāi)展廠務(wù)公開(kāi)、民主管理的規(guī)定非常明確。中辦國(guó)辦也一再下發(fā)紅頭文件，要求國(guó)企改制過(guò)程中，涉及職工切身利益的重大事項(xiàng)，應(yīng)向職工公開(kāi)，職代會(huì)按照法律法規(guī)規(guī)定具有決定權(quán)和否決權(quán)，“既未公開(kāi)又未經(jīng)職代會(huì)通過(guò)的有關(guān)決定視為無(wú)效”。然而，一旦企業(yè)違反這些法律法規(guī)，職工卻缺乏直接、可操作的救濟(jì)渠道。

　　徐勇說(shuō)，正如我國(guó)現(xiàn)階段還處在社會(huì)主義初級(jí)階段一樣，我國(guó)社會(huì)主義基層民主的發(fā)展也還處于初級(jí)階段�！皬氖贾两K不懈堅(jiān)持法制化，是30年來(lái)我國(guó)基層直接民主實(shí)踐積累下來(lái)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為基層民主未來(lái)的發(fā)展提供了重要啟示和堅(jiān)實(shí)保障�！薄�