荊州市位于湖北省中南部、長江中游，轄二區(qū)(荊州、沙市)、三縣(江陵、公安、監(jiān)利)、三市(松滋、石首、洪湖)，總面積14067平方公里，總人口640萬人。長江自西向東橫貫荊州全境，流經全市八個縣市區(qū)，流程483公里。

　　河道非法采砂是事關長江堤防防洪安全、航運交通安全、工程運行安全和人民生命財產安全，影響區(qū)域社會經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大事。根據國務院第320號令《長江河道采砂管理條例》，湖北省政府下令:從2001年2月1日起，禁止在長江河道武漢以上600公里采砂。2003年2月9日，水利部《關于長江中下游干流河道采砂規(guī)劃報告的批復》將長江荊江段規(guī)劃為禁采區(qū)。荊州市政府及沿江八個縣市區(qū)地方政府與水利主管部門也加大了對非法采砂的打擊力度。

　　2001年長江河道禁止采砂以來，長江荊江段局部水域夜間偷采、甚至白天偷采的情況逐年有所好轉，但是非法采砂事件仍然屢屢發(fā)生，導致長江禁采“禁而不止”。2008年3月14日至15日，水利部、交通部聯(lián)合組織開展了“獵鷹行動”，在宜昌枝江市水域現(xiàn)場抓獲涉嫌非法采砂作業(yè)的6艘大型采砂船和6艘運砂船，在荊州市陳家灣水域抓獲小型運砂船1艘。

　　非法采砂為何禁而不止？筆者針對這一問題進行了調查。

　　偷采活動屢禁不止，原因何在？

　　長江全面禁采以來，局部江段偷采活動屢禁不止，原因眾多。

　　暴利:打擊非法采砂后砂石價格上漲

　　荊州市歷年來由于長江河勢變化形成的江灘洲垸較多，砂石資源豐富而且品質好，加之平原湖區(qū)又無其它礦產資源替代，砂石資源供需矛盾尤為突出。據統(tǒng)計，荊州市每年基礎設施項目建設的砂石資源需求在800萬噸以上，除石首、監(jiān)利、洪湖靠洞庭湖供給部分砂石之外，缺口較大。

　　調查表明:禁采以前，荊州市境內有16家企業(yè)從事采砂(石)，從業(yè)人員3200多人，共有各類采砂船31艘，另外還有8艘外地采砂船；通過整治后，荊州市目前還有13艘采砂船，現(xiàn)已分別在荊州學堂洲、沙市柳林洲等水域集中停靠封存，外地采砂船已被遣送出境。

　　而荊州市境內沿江砂石料經營企業(yè)123家，其中已辦理營業(yè)執(zhí)照的有96家，無營業(yè)執(zhí)照的有27家。這些企業(yè)基本上都是民營企業(yè)，最大的是石首市港口貿易公司，年銷售砂石料95萬方。隨著新農村建設、小流域治理等基礎設施建設步伐的加快，砂石需求趨旺，偷采利潤豐厚，驅使部分船主鋌而走險。

　　從荊州市建筑市場砂石料的供應看，一旦長江采砂打擊力度加大，來自荊門、宜昌等山區(qū)的碎石價格馬上上漲。2007年以來，荊州境內的建筑用砂石料曾經高達每噸110元至130元。一般來說，500萬元購置的采砂船，一個小時采砂盈利就在8000元以上，一年就可以收回500萬元的投資。還有，漢江禁采后，一些來自漢江的小型采砂船被賣給長江沿岸的農民，進一步增加了禁采工作的執(zhí)法難度。

　　體制:存在“以罰代管，罰而不管”現(xiàn)象

　　據了解，湖北省政府要求對長江河道采砂實行“四個專門”的管理辦法，即專門管理機構、專職管理人員、專門執(zhí)法裝備和專項管理經費。但目前部分縣市區(qū)由于機構編制、財政經費等原因，還沒有將其落實到位，致使采砂管理工作上下銜接不緊、配合不力，在本轄區(qū)內也是罰而不管，從而造成多頭執(zhí)法。在如今的長江河道荊江段上，出現(xiàn)了湖北省水利廳、湖北省水利廳砂管局荊州基地、荊江市水利局、沿江縣市區(qū)水利局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和公安、海事、航道等部門都在進行采砂執(zhí)法管理的現(xiàn)象。

　　據統(tǒng)計，湖北省水利廳近三年來在長江荊江段境內，查獲處罰船只20余艘，罰款達300多萬元。僅“宏發(fā)號”采砂船就被湖北省水利廳罰款兩次計40萬元，被荊州市水利局罰款兩次計25萬元，但“宏發(fā)號”每次繳納罰款后都是重復偷采。

　　執(zhí)法:對小型采砂船只缺乏有效管理辦法

　　由于對采砂行為的管理屬行政執(zhí)法范疇，目前的執(zhí)法存在“三難”:一是查處難，由于現(xiàn)有的執(zhí)法裝備與實際工作不匹配，在執(zhí)法過程中難以進行查處；二是處罰難，在對違法采砂業(yè)主處罰時，經常遇到說情、打招呼等現(xiàn)象；三是處理難，水政執(zhí)法人員對違法采砂船只只有處罰和制止(扣壓)的權力，一些違法采砂船只往往在處罰后異地再來，一些扣壓的船只在指定水域停靠，還要花費人力財力進行監(jiān)管。

　　以上“三難”反映在現(xiàn)實中的突出表現(xiàn)，就是小型采砂船只監(jiān)管難度大。目前，大型采砂船非法偷采現(xiàn)象已得到有效遏制，但在節(jié)假日、惡劣天氣、深夜等特殊時段，在邊界江段和個別江段，小型采砂船偷采江砂的問題比較嚴重。這些小型采砂船基本為“三無”船只，功率僅有十幾至幾十千瓦，通常一家一船，甚至以船為家，全家老少都生活在船上。由于目標小、流動性大，小型采砂船平時常躲在不易被發(fā)現(xiàn)的水域，伺機偷采時往往集群作戰(zhàn)，在受到查處時能迅速逃離現(xiàn)場，抓捕困難。

　　而現(xiàn)行的長江河道采砂管理法規(guī)政策，對小型采砂船非法采砂行為沒有明確的經濟處罰規(guī)定。按照《長江河道采砂管理條例》第十八條規(guī)定，本可以對未辦理河道采砂許可證、擅自在長江采砂的，沒收違法所得和非法采砂機具，并處10萬元以上30萬元以下的罰款。但一條小型采砂船總造價最低的僅幾千元，最高不過2萬元至3萬元，罰款顯然遠遠高于小型采砂船本身的實際價值和采砂戶的經濟承受能力，有時船主甚至以死要挾執(zhí)法人員，罰款顯然難以操作到位。

　　政策:為何對禁采區(qū)沒有補貼？

　　由于荊江河道防洪的特殊性，可采區(qū)沒有按行政區(qū)劃及社會發(fā)展的需求設置，導致武漢以上近600公里江段無規(guī)劃采區(qū)，也無砂石資源費可以收取。而市、縣兩級河道采砂管理機構都屬自收自支的事業(yè)性質，市、縣財政沒有經費投入，加之打擊非法采砂活動執(zhí)法成本高、經費不足、裝備不全、安全隱患多等各方面原因，基層履行管理職責的積極性并不高。

　　據不完全統(tǒng)計，湖北省每年設置可采區(qū)10個，砂石開采量800萬噸左右，收取采區(qū)拍賣費和砂石資源費6000萬元以上，而湖北省水利廳從未平衡、補助過禁采區(qū)河道采砂管理機構的運行費用，原定每年補助荊州市20萬元的河道采砂執(zhí)法經費近兩年也未撥付。

　　我們認為，國家對長江禁漁有補貼，但是對禁采沒有補貼，這或許有失公允。

　　應“堵”“疏”結合打擊非法采砂

　　綜上所述，長江禁采禁而不止，除了市場需求量大與采砂行業(yè)暴利驅使外，還有管理體制不順、管理手段落后、管理經費短缺、執(zhí)法裝備缺乏等因素。為此，我們調研后提出了幾點建議，其中最主要的就是“堵”“疏”結合。

　　一方面，國務院及其相關主管部門，在對長江非法采砂“堵”的同時，應“疏”通砂石的供應渠道。就解決禁采區(qū)地方建設需求的砂石量這一問題。可由湖北省政府出面，與一些山區(qū)市、縣承租荒山采石，保證建設用砂石的供應。

　　另一方面，國務院、水利部、長江水利委員會等長江管理部門，應根據目前長江荊江段河床的實際狀況，批準設立采砂點，進行依法有序定點采砂，以降低沿江縣市禁采區(qū)建設用砂石的成本，抑制砂石行業(yè)的暴利。

　　另外，國務院應解決禁采區(qū)政策性經費補貼文件的落實問題，以保證禁采區(qū)政府打擊非法采砂活動的執(zhí)法成本與禁采機構的管理經費，方便更新部分執(zhí)法裝備。在管理體制方面，國務院應該盡快督促湖北省政府解決目前多頭執(zhí)法、以罰代管、罰而不管的現(xiàn)象，整合執(zhí)法力量，確保長江荊江大堤安全和長江河道交通的順暢。(湖北省荊州市政協(xié)委員胡詩華）