瀆職罪主體宜采“公務(wù)論”標(biāo)準(zhǔn)

　　———從鐵路檢察視角出發(fā)

　　查處侵權(quán)瀆職犯罪，是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，然而，鐵路檢察機(jī)關(guān)查處該類犯罪較少，甚至不少鐵路檢察院的查處幾年來都是“零”，該被動(dòng)局面引起了廣泛的關(guān)注。最近筆者對鐵路檢察機(jī)關(guān)查處瀆職犯罪情況進(jìn)行了調(diào)研，從鐵路檢察的視角，對鐵路系統(tǒng)瀆職犯罪主體的界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了分析研究，發(fā)現(xiàn)對瀆職犯罪查處難的一個(gè)重要原因是犯罪主體的界定標(biāo)準(zhǔn)模糊，一些人對瀆職罪犯罪主體采“身份論”觀點(diǎn)，認(rèn)為鐵路系統(tǒng)是運(yùn)輸企業(yè)，不具有瀆職犯罪的主體屬性。筆者認(rèn)為，把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體的標(biāo)準(zhǔn)是解決問題的關(guān)鍵。

　　當(dāng)前鐵路檢察機(jī)關(guān)查處瀆職犯罪的尷尬

　　1.按“身份論”標(biāo)準(zhǔn)，鐵道部下轄的鐵路局和站段工作人員均不具有瀆職罪主體身份。鐵路部是隸屬國務(wù)院的一個(gè)部，除部機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)性質(zhì)外，其下轄的鐵路局、站段均屬于運(yùn)輸企業(yè)，不是國家機(jī)關(guān)。在這個(gè)大前提下，鐵道部下轄的鐵路局和站段的工作人員，就不具有國家機(jī)關(guān)工作人員的身份，依照刑法規(guī)定，當(dāng)他們履行職務(wù)不當(dāng)構(gòu)成犯罪時(shí)也就不能按瀆職罪處罰。如果在鐵路局和站段發(fā)生事故，一般只能按照鐵路運(yùn)營事故罪，或者是重大責(zé)任事故罪處理。

　　2.明顯的瀆職行為不能按瀆職追究。例如，2008年4月28日4時(shí)48分，北京至青島的T195次列車嚴(yán)重超速，在本應(yīng)限速每小時(shí)80公里的路段，實(shí)際時(shí)速達(dá)131公里，與在膠濟(jì)鐵路上正常運(yùn)行的煙臺(tái)至徐州5034次列車相撞，事故造成一輛機(jī)車嚴(yán)重受損，14節(jié)車廂報(bào)廢，648米鐵路線及部分牽引供電設(shè)備損壞，事故中斷膠濟(jì)上下行線鐵路行車近22小時(shí)，死亡72人，受傷416人。這是一起典型的責(zé)任事故，但最終沒有一人被按瀆職犯罪處理。原因是鐵路局是獨(dú)立的企業(yè)法人，其領(lǐng)導(dǎo)人不屬于法律意義上的國家機(jī)關(guān)工作人員，不符合刑法規(guī)定的瀆職罪主體。像這類明顯存在瀆職情況的事故，都是因?yàn)橹黧w不符而作其他處理了。

　　3.查處瀆職犯罪有時(shí)按“身份論”標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)按“公務(wù)論”標(biāo)準(zhǔn)。按照法律規(guī)定，鐵路系統(tǒng)設(shè)置了“公、檢、法”機(jī)關(guān)行使法律賦予的職權(quán)，但在實(shí)際建制中鐵路公檢法人員不具有公務(wù)員身份，屬于鐵路系統(tǒng)的干部或職工，是按照鐵路系統(tǒng)的規(guī)定評定職級享受待遇的。按照“身份論”的觀點(diǎn)，哪怕是依法履行職務(wù)的公務(wù)瀆職行為，也不能按瀆職罪處罰，原因就是鐵路公檢法人員不是國家機(jī)關(guān)工作人員。但司法實(shí)踐中，當(dāng)鐵路公檢法人員在履行職務(wù)不當(dāng)構(gòu)成犯罪時(shí)，卻是按照刑法有關(guān)“公務(wù)論”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定以瀆職罪處理。而對于其他具有管理職責(zé)的從事公務(wù)管理人員，卻從“身份論”的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)不以瀆職罪追究責(zé)任，前后矛盾，造成了司法的混亂。

　　把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)意義

　　當(dāng)前，鐵路企業(yè)沒有完全走向市場，在車輛調(diào)度、行車指揮、人事管理、資源配置等方面受政府干預(yù)較多，為此，其內(nèi)部工作人員工作的公務(wù)性特征非常明顯，而且其公務(wù)性具有一定的國家行政管理職權(quán)。為此，把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體的標(biāo)準(zhǔn)符合實(shí)際。

　　(一)“公務(wù)論”于法有據(jù)

　　1.刑法相關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)公務(wù)性。刑法第九十三條規(guī)定，“本法所稱國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論�！�

　　刑法第九十三條規(guī)定的國家工作人員強(qiáng)調(diào)的是“公務(wù)”屬性，從事公務(wù)是其本質(zhì)特征，無論身份如何，只要是依法從事公務(wù)者，應(yīng)視為國家工作人員。這是界定國家工作人員范圍的法律標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.全國人大常委會(huì)的司法解釋再次明確了公務(wù)論。全國人大常委會(huì)根據(jù)司法實(shí)踐中遇到的情況，討論了刑法第九章瀆職罪主體的適用問題(2002年12月28日第九屆全國人大常委會(huì)第31次會(huì)議通過)，解釋如下:“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機(jī)關(guān)委托代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機(jī)關(guān)人員編制但在國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任�！�

　　這一解釋再次明確了瀆職罪主體以“公務(wù)論”進(jìn)行界定的標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)不論是否列入編制，只要在國家機(jī)關(guān)中工作或者行使國家行政管理職權(quán)，有瀆職行為構(gòu)成犯罪的，均按照瀆職罪的規(guī)定處罰。

　　(二)“公務(wù)論”標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)前鐵路系統(tǒng)的管理模式相符

　　1.鐵路系統(tǒng)干部的工作職責(zé)具有公務(wù)性。鐵路的干部由任命產(chǎn)生。鐵道部正、副部長，由中組部管理，各鐵路局的領(lǐng)導(dǎo)由鐵道部考察、任命、管理，鐵路局內(nèi)的站段長，包括檢察院檢察長和法院院長，由鐵路局考察、任命、管理，并且鐵路系統(tǒng)的干部不受換屆約束，工作職責(zé)明確。當(dāng)前，為了走進(jìn)市場，增強(qiáng)市場競爭力，鐵路系統(tǒng)還聘請、委托了一部分其他人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但不論是任命的還是聘用的干部，他們的工作都具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理公共事務(wù)，以及監(jiān)督、管理國有財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，工作的“公務(wù)性”特征明顯。

　　2.鐵路系統(tǒng)的管理自成體系。鐵路系統(tǒng)是一個(gè)相對獨(dú)立，自成體系的運(yùn)輸企業(yè)和行政管理主體，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上除運(yùn)輸主業(yè)的機(jī)構(gòu)外，相應(yīng)的配套管理機(jī)構(gòu)幾乎全部具備，有政策法規(guī)、勞動(dòng)衛(wèi)生、林業(yè)土地管理、衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫、城市管理、保安、教育培訓(xùn)和崗位資格行政許可，以及人事、財(cái)務(wù)、計(jì)劃、勞資和公檢法機(jī)關(guān)等，并且各有工作標(biāo)準(zhǔn)，各成工作體系，行使著相應(yīng)的社會(huì)管理、監(jiān)督和處罰職能，形成了鐵路系統(tǒng)的完整工作和管理體系。

　　3.鐵路系統(tǒng)有關(guān)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法與地方相關(guān)機(jī)構(gòu)一樣。鐵路系統(tǒng)設(shè)置了相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，從執(zhí)法的角度來看，工作主要涉及兩個(gè)方面，一是刑事法律的執(zhí)行。主要由鐵路公檢法機(jī)關(guān)履行;二是行政管理和行政執(zhí)法。主要由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)完成，涉及到鐵路法、行政許可法、檔案法、治安處罰法、會(huì)計(jì)法、食品衛(wèi)生法、建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例、建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例、鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例等多個(gè)領(lǐng)域。上述兩個(gè)方面的工作和執(zhí)法與地方相應(yīng)機(jī)構(gòu)的工作和執(zhí)法性質(zhì)完全相同，標(biāo)準(zhǔn)一致，只是執(zhí)法人員的身份不同。因此，把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體的標(biāo)準(zhǔn)，符合鐵路系統(tǒng)的實(shí)際。

　　以“公務(wù)論”為標(biāo)準(zhǔn)明確鐵路系統(tǒng)瀆職罪主體范圍

　　筆者認(rèn)為應(yīng)把“公務(wù)論”作為界定鐵路系統(tǒng)瀆職犯罪主體的標(biāo)準(zhǔn)，把握公務(wù)與勞務(wù)的區(qū)別，從工作的公務(wù)性出發(fā)，把履行管理職權(quán)失職的下列人員列為瀆職罪主體范圍。

　　1.鐵道部機(jī)關(guān)具有管理職權(quán)的人員。鐵道部系國務(wù)院的組成部分，按照鐵路法規(guī)定行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能，既有運(yùn)輸企業(yè)性質(zhì)、又具有行政管理職能。作為行政管理主體，它對鐵路系統(tǒng)行政管理的相對方實(shí)行行政管理和執(zhí)法監(jiān)督，相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)依法行使相應(yīng)的職權(quán)，其行使行政管理職權(quán)的公務(wù)性特征明顯。

　　2.鐵路局機(jī)關(guān)具有管理職權(quán)的人員。鐵路局在鐵道部的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，它既是經(jīng)營運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)，又是一級行政管理主體，依法行使運(yùn)輸安全行政管理、行政執(zhí)法的行政職權(quán)，在管轄范圍內(nèi)，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和具有管理職權(quán)人員行使的權(quán)力與鐵道部相關(guān)部門和人員對應(yīng)，具有明顯的公務(wù)性。

　　3.鐵路公檢法機(jī)關(guān)工作人員。鐵路公檢法是依照法律設(shè)立在鐵路系統(tǒng)的國家司法機(jī)關(guān)，人、財(cái)、物歸鐵路局管理，業(yè)務(wù)上由高檢院鐵檢廳和路局所在地的省級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)，屬于專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、專門的審判機(jī)關(guān)和專門的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，行使國家法律賦予的職權(quán)，維護(hù)國家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。工作性質(zhì)由憲法確定，工作職責(zé)由法律賦予，代表國家行使司法權(quán)。

　　4.鐵路局內(nèi)站段一級領(lǐng)導(dǎo)。隨著鐵路系統(tǒng)取消分局，實(shí)施鐵路局直管站段的體制改革，形成了鐵道部———鐵路局———站段三級運(yùn)輸管理體制，站段的管轄范圍不斷擴(kuò)大，有的甚至涉及鐵路局內(nèi)該行業(yè)的所有地方，為此站段級領(lǐng)導(dǎo)的職級相應(yīng)提高，也擁有了更大的權(quán)力。在鐵路局內(nèi)部他們是一級領(lǐng)導(dǎo)，對所管轄的站段全權(quán)行使行政管理職權(quán)，負(fù)有管理、監(jiān)督本單位的責(zé)任，在工作所在地他們能代表鐵路系統(tǒng)的單位與地方交涉事務(wù)，聯(lián)系工作。如果他們履行職務(wù)時(shí)重大失職，會(huì)給國家造成重大財(cái)產(chǎn)損失。

　　5.鐵路系統(tǒng)接受聘用行使管理職權(quán)者。當(dāng)前，鐵路企業(yè)和地方其他企業(yè)一樣，為了走向市場，增強(qiáng)市場競爭力，聘請或委托了一部分具有經(jīng)營管理能力的人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。被聘請、被委托者以前可能是工人、農(nóng)民、無業(yè)人員，也可能具有干部身份。但無論他們的身份如何，因其接受聘請或委托后，都是按照被聘請、被委托的職務(wù)開展工作，實(shí)質(zhì)上是按照聘請或者委托的職務(wù)履行職責(zé)，工作具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理的性質(zhì)，屬于履行公務(wù)，與身份無關(guān)。

　　(作者:趙征東 單位:江西省人民檢察院南昌鐵路運(yùn)輸分院)