發(fā)案數(shù)量涉案金額呈整體上升趨勢要案頻發(fā)直指“非常脆弱”監(jiān)管漏洞

　　誰為兩萬億元住房公積金當(dāng)“保鏢”

　　新聞快讀

　　住房公積金對于百姓安居樂業(yè)的重要性毋庸置疑，但近年來，伴隨著住房公積金規(guī)模的日益龐大，住房公積金管理領(lǐng)域大案要案頻發(fā)。專家稱，如果按照現(xiàn)在的速度增長，在不久的將來，住房公積金將會成為中國最大的基金�，F(xiàn)行的監(jiān)管模式和制度能否管好這樣一大筆錢令人生疑。一系列事關(guān)住房公積金的大案一再敲響警鐘———變革公積金管理體制已經(jīng)刻不容緩。

　　□現(xiàn)行監(jiān)管看似面面俱到實(shí)為典型多頭管理

　　□具體執(zhí)行中有一些管理?xiàng)l例不能解決問題

　　□繳納人應(yīng)有話語權(quán)知情權(quán)決策參與等權(quán)利

　　一部“住房公積金發(fā)展史”或可視為一部“中國房改史”，與之相關(guān)的一舉一動(dòng)，都會牽動(dòng)公眾敏感的神經(jīng)。

　　剛剛判決的“住房公積金第一案”———湖南省郴州市住房公積金管理中心原主任李樹彪案尚未淡出人們的視野，京畿之地便波瀾再起。

　　近日，61歲的北京市住房資金管理中心朝陽區(qū)分中心原主任劉毅，涉嫌伙同51歲的北京浩利鴻房地產(chǎn)開發(fā)公司原總經(jīng)理張麗挪用公款，被提起公訴。

　　根據(jù)公訴機(jī)關(guān)指控，1997年10月7日，劉毅利用其擔(dān)任北京市住房資金管理中心朝陽區(qū)分中心主任的職務(wù)便利，采取虛構(gòu)“還局代收款”和“購房預(yù)付款”的手段，將本單位400萬元公款挪用至其設(shè)立的北京鴻浩志房地產(chǎn)投資咨詢有限公司使用。2000年11月至2003年4月間，劉毅伙同張麗等人共謀采取編造虛假貸款申請理由等手段，先后四次將本單位8680萬元公款挪用至其個(gè)人設(shè)立的北京浩利鴻房地產(chǎn)開發(fā)有限公司使用。其中，張麗參與一起，涉案金額4100萬元。

　　“可以毫不客氣地說，很多人都有沖動(dòng)去‘玩’住房公積金這筆屬于老百姓的錢，但卻很難找到為其使用不當(dāng)，虧損承擔(dān)后果的責(zé)任人�！敝袊�社會科學(xué)院金融研究中心副主任，《中國住房公積金制度研究》課題主持者汪利娜研究員一針見血地指出。

　　“目前，我國公積金的總歸集額在兩萬億元左右，儲蓄余額也超過了萬億。如果按照現(xiàn)在的速度增長，在不久的將來，住房公積金將會成為中國最大的基金�，F(xiàn)行的監(jiān)管模式和制度能否管好這樣一大筆錢令人生疑。一系列事關(guān)住房公積金的大案一再敲響了警鐘，變革公積金管理體制已經(jīng)刻不容緩�！鄙虾７慨a(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會住房保障專業(yè)委員會秘書長，《中國住房和公積金制度發(fā)展大綱》作者叢城對記者說。

　　住房公積金領(lǐng)域要么不發(fā)案，要么就是大案，涉及上千萬元資金是家常便飯。一般都是公積金管理中心負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)人員的串通合謀

　　“縱觀住房公積金案件近年來的發(fā)展歷程，無論發(fā)案數(shù)量還是涉案金額都呈整體上升的趨勢。”叢城說。

　　據(jù)介紹，公開報(bào)道過的住房公積金案件，從2003年的3起，2004年的8起一直上升到2007年的17起，2008年的18起；涉案金額也從2003年的1.16億元上升到2004年的7.9億元，2006年更是達(dá)到最高峰10.8億元。

　　“住房公積金領(lǐng)域要么不發(fā)案，一發(fā)就是大案，涉及上千萬元資金是家常便飯�！眳渤钦f，近年來公積金案件的增多有兩個(gè)外部因素不可忽略，一是國家加強(qiáng)了公積金領(lǐng)域的審計(jì)力度，二是近年來房地產(chǎn)市場和證券市場發(fā)展帶來的財(cái)富效應(yīng)，客觀上誘導(dǎo)了各類公積金犯罪行為。

　　但叢城認(rèn)為，“問題主要還是出在內(nèi)部”，公積金領(lǐng)域案件最主要的犯罪方式就是住房公積金管理中心負(fù)責(zé)人挪用公積金。

　　根據(jù)叢城的研究，管理人員挪用公積金的方式通常有以下幾種：

　　一種是以虛假的個(gè)人購房貸款名義，大批量騙取公積金，“如2004年北京發(fā)生的‘梁山案’、株洲醴陵公積金管理部汪建良案就是典型例子”。

　　一種是違規(guī)以項(xiàng)目貸款或者編造虛報(bào)各類業(yè)務(wù)使用的名義挪用公積金。

　　一種是以委托理財(cái)?shù)姆绞�，公積金管理中心與證券公司勾結(jié)，以公積金保值增值為名，擅自將公積金投資股市等�！斑@又分為兩種，一種是有目的的里通外合，公積金管理人員收取了回扣賄賂之后將公積金交付證券公司違規(guī)操作；還有一種是在公積金管理人員不知情的前提下，證券公司將公積金挪用。二者在司法判決中是區(qū)別對待的�！�

　　叢城告訴記者，不管哪種挪用方式，“大量的公積金案件的事實(shí)表明，公積金案件數(shù)額巨大，一般都是公積金管理中心負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)人員的串通合謀，也時(shí)常有相關(guān)銀行負(fù)責(zé)人身陷其中，這種情況下，銀行也負(fù)有一定責(zé)任”。

　　“公積金被挪用之后一般都被犯罪人揮霍掉了，就像李樹彪一樣，純粹是為了滿足一己貪欲�！眳渤钦f。

　　業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，目前的公積金監(jiān)管框架“非常脆弱”。要想真正保證住房公積金合理合法的運(yùn)用，還需要在更深的層面作文章

　　當(dāng)管理者的個(gè)人欲望無法得到有效抑制，持續(xù)惡性膨脹時(shí)，人們就有必要進(jìn)行反思了。

　　據(jù)了解，現(xiàn)行公積金監(jiān)管體制可以用四句話概括，即住房公積金管理委員會決策；管理中心運(yùn)作；銀行專戶存儲；財(cái)政部門監(jiān)督。然而，業(yè)內(nèi)專家普遍認(rèn)為，上述監(jiān)管框架“非常脆弱”，有時(shí)甚至是“形同虛設(shè)”。

　　“住房公積金管理委員會并不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，在人員構(gòu)成中，也往往缺乏熟知公積金運(yùn)作流程和精通公積金管理的專業(yè)人士，因此，管委會決策常常流于形式。銀行與公積金管理中心的關(guān)系就像銀行與儲戶的關(guān)系一樣，公積金管理中心是銀行的大客戶，完全掌握著資金調(diào)度的主動(dòng)權(quán)�！眳渤欠治龅�。

　　汪利娜告訴記者，公積金管理中心是一個(gè)隸屬于當(dāng)?shù)卣�府的行政化機(jī)構(gòu)，同級財(cái)政對其進(jìn)行的監(jiān)督很難奏效。

　　“總的來看，公積金的安�；�本上系于公積金管理中心一身，而公積金管理中心往往又是主任說了算。目前，對公積金管理中心主任的任命，普遍缺乏科學(xué)合理的程序和公開透明的程序。像李樹彪那樣，一個(gè)駕駛員，毫無專業(yè)背景，對公積金管理不甚了解的人也能擔(dān)任‘主任’一職，這就導(dǎo)致了‘主任們’頻頻出事�！币晃徊辉竿嘎缎彰�的業(yè)內(nèi)專家這樣總結(jié)。

　　九三學(xué)社地方委員會的一位負(fù)責(zé)人，在接觸了某地審計(jì)部門對住房公積金的專項(xiàng)審計(jì)后向記者表示，審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一些宏觀存在的問題主要集中在監(jiān)管上，具體表現(xiàn)為“監(jiān)管機(jī)構(gòu)的多頭監(jiān)管和運(yùn)作機(jī)構(gòu)的定位不清”。他說，現(xiàn)行體制看似面面俱到，實(shí)質(zhì)上是一種典型的多頭管理，相關(guān)部門想管的管不了、不該管的也得管；監(jiān)管過程不透明，缺乏公眾參與。按規(guī)定應(yīng)吸納公眾代表參加管理，但在實(shí)際工作中很難實(shí)行。即便是有幾名公眾代表參加，也不具有代表性，而且這種參與就是聽聽匯報(bào)，似乎有擺設(shè)之嫌。

　　汪利娜認(rèn)為，公積金管理中心的定位問題也是導(dǎo)致監(jiān)管難題出現(xiàn)的原因。

　　“公積金管理中心是一個(gè)事業(yè)單位，行使的卻是金融機(jī)構(gòu)的職能。通常情況下，央行和銀監(jiān)會對于金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是極其嚴(yán)格的，而公積金管理中心卻長期置于金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的視野之外，成為管理大筆款項(xiàng)的特權(quán)機(jī)構(gòu)。”汪利娜說。

　　據(jù)了解，金融機(jī)構(gòu)都會建立嚴(yán)格的會計(jì)報(bào)表制度，在固定的時(shí)間定期向公眾公開，從金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度來講，這是有硬性要求的。但是目前法規(guī)要求住房公積金管理中心(也包括社保等公共基金)應(yīng)該公開的財(cái)務(wù)報(bào)告，常常是語焉不詳，也沒人要求他們像上市公司那樣做。

　　“對公積金反腐的有效著力點(diǎn)之一，就是要使各地住房公積金管理信息全面透明公開，使大家的公積金，始終置于大家的監(jiān)督視野之下。”叢城說。

　　近年來，我國政府加大了對住房公積金的外部審計(jì)監(jiān)管力度。叢城認(rèn)為，這是在體制難以短時(shí)期理順的前提下采取的一項(xiàng)有效措施。但汪利娜認(rèn)為，“審計(jì)監(jiān)管終究是一種事后監(jiān)管，審計(jì)出來的時(shí)候大事已經(jīng)發(fā)生了。要想真正保證住房公積金合理合法的運(yùn)用，還需要在更深的層面作文章”。

　　住房公積金是老百姓的錢，究竟怎么用當(dāng)然得問老百姓。但現(xiàn)在，很多時(shí)候情況正好反過來了，這是需要通過法律予以糾正的

　　那么，這更深一層的文章該如何作呢？專家學(xué)者的目光一致聚焦在了相關(guān)法律法規(guī)的完善上。

　　據(jù)了解，現(xiàn)在實(shí)行的住房公積金管理?xiàng)l例是1999年頒布的，當(dāng)時(shí)參照的是1991年上海試點(diǎn)住房公積金時(shí)的模式制定的。叢城認(rèn)為，當(dāng)時(shí)的情形無疑已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于目前住房公積金發(fā)展的形勢了。

　　“從住房公積金管理的重要性來講，條例的效力也太弱了，需要上升為法律�！蓖衾�娜說。

　　那位九三學(xué)社地方委員會負(fù)責(zé)人在進(jìn)行了深入調(diào)研后提出，由于沒有新立法，使得司法部門面對公積金犯罪時(shí)無法可依，導(dǎo)致違規(guī)行為不斷。

　　他對記者說：“盡管一些地方依據(jù)條例從實(shí)際出發(fā)，也相應(yīng)地制定了一些規(guī)定、辦法及操作規(guī)程，但在具體執(zhí)行中，確實(shí)碰到管理?xiàng)l例所不能解決的問題，如基金投資風(fēng)險(xiǎn)誰承擔(dān)、行業(yè)管理單位比地方單位繳存比例高的問題等等，必須盡快建立健全住房公積金的法律、法規(guī)和政策、制度體系。建議將此條例修改完善后形成住房公積金管理法，使住房公積金管理法律化、制度化�！�

　　記者發(fā)現(xiàn)，對于他的這種觀點(diǎn)，業(yè)內(nèi)專家一致表示贊同，并認(rèn)為，住房公積金管理法制化更為核心的問題是，通過立法理順公積金繳納人與公積金管理中心的法律關(guān)系。

　　事實(shí)上，這一問題新年伊始已經(jīng)凸現(xiàn)出來。

　　1月9日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長姜偉新在全國建設(shè)工作會議上透露，2008年全國住房公積金繳納規(guī)模達(dá)到了2.02萬億元，而閑置公積金支持經(jīng)濟(jì)適用房等保障房建設(shè)的試點(diǎn)工作也將啟動(dòng)，高達(dá)6000億元的閑置公積金開閘投放經(jīng)濟(jì)適用房等建設(shè)。

　　盡管許多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在目前金融危機(jī)擴(kuò)大內(nèi)需的大形勢下，這部分資金對于緩解保障性住房建設(shè)的資金壓力很有幫助，如果能合理運(yùn)用將有效提高我國住房保障水平，但此舉仍引發(fā)了一些質(zhì)疑。

　　在一家知名網(wǎng)站進(jìn)行的“住房公積金用于住房保障建設(shè)”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，不少網(wǎng)友反對公積金用于保障房建設(shè)，理由是“住房公積金屬于個(gè)人繳納，應(yīng)該征求住房公積金繳納人的意見”。

　　實(shí)施公積金建房新政是否需要繳納人同意呢？或者說公積金繳納大眾是否對公積金使用具有話語權(quán)呢？

　　“這一問題問到了現(xiàn)行住房公積金制度的軟肋上。”叢城說。

　　據(jù)介紹，目前，住房公積金繳納人和公積金管理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系并未在法律上厘定清楚。雖然，公積金管理?xiàng)l例明確規(guī)定，公積金管理機(jī)構(gòu)每年對繳存人所繳住房公積金進(jìn)行結(jié)息，但這不等于明確了管理機(jī)構(gòu)和繳納人之間，是儲戶和吸存機(jī)構(gòu)之間類似儲戶和銀行的關(guān)系。在法律意義上，大家把公積金交予公積金管理中心，是因?yàn)楦鞯刈》抗�積金管理中心被法定為具有管理公積金的職責(zé)，而并非因其有什么特別資信。

　　叢城進(jìn)一步分析道：“事實(shí)上，公積金中心只是一個(gè)事業(yè)單位，沒有注冊資金，根本談不上管理數(shù)以萬計(jì)不確定對象的社會巨額資金所應(yīng)具備的管理能力和金融資信，顯然，管理中心和繳納人之間類似一種法定的公眾財(cái)產(chǎn)信托關(guān)系，這意味著公積金管理中心所有關(guān)于公積金資產(chǎn)投資運(yùn)用的決策，應(yīng)該經(jīng)過信托財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人表決同意�！彼�認(rèn)為，盡管條例的確設(shè)計(jì)了由管理委員會來行使公積金重大決策，但從實(shí)踐來看，管委會委員不具有公積金繳存大眾的代表性。在物權(quán)法已有的法律環(huán)境中，基于私人產(chǎn)權(quán)的公積金集合資金，作為產(chǎn)權(quán)人的繳存大眾，有理由過問其信托財(cái)產(chǎn)的用途和去向，并對如何監(jiān)管具有話語權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　“住房公積金是老百姓的錢，究竟怎么用當(dāng)然得問老百姓了，但現(xiàn)在很多時(shí)候情況正好反過來了，這是需要通過法律予以糾正的�！蓖衾�娜說。(本報(bào)記者 杜曉)