●2009年初步安排14個立法項目進(jìn)行立項論證，進(jìn)一步打破部門立法格局

　　●人大立法重心前移，改變了“政府報什么，人大審什么”的局面

　　30分鐘采訪后，孟橋跑步返回會議室。

　　“我能給你的時間很有限，里面還在開治污立法的會。北運(yùn)河水污染法規(guī)立項論證報告你已經(jīng)看過了，還有哪些問題不明白？”北京市人大常委會5樓電梯口的兩把椅子，便是采訪場地。

　　身為北京市人大常委會城建環(huán)保辦副主任，孟橋在過去的大半年早已習(xí)慣了這樣緊鑼密鼓的工作節(jié)奏。他和同事們把覆蓋北京所有中心城區(qū)和11個遠(yuǎn)郊區(qū)縣的北運(yùn)河流域污染情況摸排了一遍，并形成了關(guān)于修訂《北京市實施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》的立項論證報告。

　　這一系列工作，是2008年6月30日市人大常委會主任會議通過《關(guān)于開展法規(guī)立項論證試驗工作的意見》指導(dǎo)下的個案。根據(jù)《意見》，在政府相關(guān)部門起草法規(guī)之前，市人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)將提前介入，對立法的必要性、可行性及立法思路等問題進(jìn)行論證，改變了“政府報什么，人大審什么”的局面。2008年，北京市人大常委會對6個立法項目進(jìn)行立項論證，其中1個立法項目未獲通過。

　　起草者的細(xì)節(jié)變化

　　●水污染防治條例目前啟動起草調(diào)研，起草者由環(huán)保局一家變成了與水務(wù)等多部門綜合進(jìn)行

　　“《意見》向主任會議匯報了三次�！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯�法制辦副主任鄒維萍回想起《關(guān)于開展法規(guī)立項論證試驗工作的意見》的出臺過程，倍感不易�！白钤绲臅r候沒有‘試驗’兩個字，2008年5月第二次提交主任會議討論的時候才加上�！�

　　“試驗”兩字，體現(xiàn)了北京市人大常委會在改進(jìn)立法工作機(jī)制方面的嘗試：通過立項論證，增強(qiáng)常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，將有限的立法資源用到點子上，改變以往地方立法工作中存在有些立法項目前期論證不足的窘境�！啊�針對問題立法、立法解決問題’一直是我們的工作宗旨”，鄒維萍介紹。

　　2008年北運(yùn)河水污染法規(guī)立項論證，很能證明這項工作的價值。

　　“北運(yùn)河流經(jīng)區(qū)域涵蓋全市70%以上人口，其治理絕不是簡單的治污�！泵蠘蛘f起北運(yùn)河治理，條分縷析，“污水經(jīng)過處理，可以提高兩倍甚至三四倍的利用率，洗車、灌溉、反哺地下水，越用越活。北京長期治污卻仍不能根本扭轉(zhuǎn)污染狀況，病根在于水沒有利用起來。治理污染和資源化，是兩個齊頭并進(jìn)的任務(wù)�！�

　　治污和資源化，原本是分屬環(huán)保局和水務(wù)部門兩家的事。通過實地調(diào)研，城建環(huán)保辦在立項論證報告中列出了流域治理跨區(qū)考核、設(shè)立養(yǎng)殖限養(yǎng)區(qū)等9方面內(nèi)容建議，建議實施綜合治理工作。

　　“立項論證改革已進(jìn)入‘深水區(qū)’”，這句話孟橋在半小時內(nèi)重復(fù)了很多遍，“這要求我們提高立法水平，以解決問題為指導(dǎo)思想的立法論證，克服了法對現(xiàn)實問題解決力度不夠的滯后性，并且打破了單個政府部門視野和能力范圍有限的格局�！彼�說。

　　通過了立項論證，目前制定一部新的水污染防治條例已列入北京市人大立法規(guī)劃，啟動起草調(diào)研工作。一個關(guān)鍵的細(xì)節(jié)變化，就是起草者由環(huán)保局一家變成了與水務(wù)等多部門綜合進(jìn)行。

　　未通過論證暫緩立法

　　●立項意見書，在人大論證和政府法規(guī)起草之間架起橋梁，讓人大立項論證成果不會浪費

　　并不是每個項目都能通過論證。

　　2008年納入首批法規(guī)立項論證的，除水污染防治條例外，還有實施《中華人民共和國節(jié)約能源法》辦法、實施《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》辦法、教育督導(dǎo)條例等，共6個項目。其中，教育督導(dǎo)條例由于涉及一些深層次問題有待進(jìn)一步研究未獲通過，繼續(xù)論證。

　　“人大立法重心前移，可以提高常委會立法選項的科學(xué)性，改變了‘政府報什么，人大審什么’的局面�！编u維萍說。

　　據(jù)了解，我國國家層面的立法項目80%以上是由政府部門提出的。鄒維萍認(rèn)為在地方立法中雖沒有精確統(tǒng)計，應(yīng)該不會低于這個比例。這種模式下，主導(dǎo)立法的有些政府部門難免出現(xiàn)為了擴(kuò)大自身權(quán)力甚至爭奪管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)而積極立法，也容易出現(xiàn)為推卸管理責(zé)任減少執(zhí)法負(fù)擔(dān)而推遲立法或不立法。結(jié)果，不急需立法的項目提交上來了，急需立法的事項卻遲遲拿不出草案，造成立法資源浪費。

　　“實行立項論證，從以往的‘行政管理’變?yōu)椤�管理行政’，更關(guān)注規(guī)范行政權(quán)力、依法行政和對公民權(quán)利的保護(hù)�！编u維萍說。

　　在鄒維萍的辦公桌上，記者看到了一份由市人大常委會法制辦出具給市政府法制辦的“立項意見書”，內(nèi)容翔實，不僅有對所要修訂法規(guī)的論證意見，更有很多關(guān)于立法思路及主要內(nèi)容的具有針對性的建議。

　　法規(guī)立項論證工作開展之初，不少人擔(dān)心人大常委會和政府法制辦兩個立項論證可能導(dǎo)致資源浪費�！斑@份意見書，在人大論證和政府法規(guī)起草之間架起了橋梁。即使立法項目由政府起草，也可以把人大立項論證中發(fā)現(xiàn)的問題、積累的成果轉(zhuǎn)移過去�！编u維萍說。

　　逐步建立立法項目儲備

　　●論證方式上，今年將擴(kuò)大公民有序參與，重點聽取人大代表、基層執(zhí)法人員以及市民意見

　　“北運(yùn)河水污染法規(guī)立項論證是一個非常典型的個案，提醒我們搞好地方人大立法要‘過三關(guān)’：選項關(guān)、調(diào)研關(guān)和審議關(guān)�！泵蠘蜿�著指頭對記者說，“我們?nèi)ツ甑摹�選項關(guān)’就是要論證這項立法的可行性，調(diào)研關(guān)則是立法工作進(jìn)入‘深水區(qū)’后，進(jìn)行深入扎實的實地調(diào)查，這樣才能夠為之后的‘審議關(guān)’打好基礎(chǔ)。”

　　在2008年開展的立項論證工作中，市人大常委會已經(jīng)采取了座談會、社會調(diào)查、公開征求意見、聽證會等多種工作形式，聽取人大代表、專家學(xué)者、社會團(tuán)體、人民群眾及政府有關(guān)部門的意見，涉及問題復(fù)雜的，還要召開立項論證會。

　　“按照《意見》，通過3年左右時間完善法規(guī)立項論證制度，今年是鞏固和提高階段。”鄒維萍介紹，市人大常委會初步安排14個項目開展立項論證，其中有物業(yè)管理條例、實施《殘疾人保障法》辦法(修訂)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條例等涉及民生的項目；并將根據(jù)論證情況以及論證通過后的草案起草情況，確定2010年的立法計劃。

　　除了采取多種工作形式開展立項論證工作，2009年北京市人大常委會將進(jìn)一步拓寬立項論證項目的選項渠道，逐步形成立法項目儲備。據(jù)介紹，人大常委會各工作機(jī)構(gòu)可根據(jù)實際情況，隨時選擇立法項目開展立項論證，提交主任會議審定。這些情況主要包括因法律和行政法規(guī)出臺或修訂、本市需要制定或修訂相應(yīng)地方性法規(guī)，執(zhí)法檢查、專項工作監(jiān)督等途徑集中反映的需要立法的突出問題，以及代表提出法規(guī)案等。

　　在調(diào)研論證方式上，今年也將充分發(fā)揚(yáng)民主、擴(kuò)大公民有序參與，除聽取政府的意見外，還將重點聽取人大代表、基層執(zhí)法人員以及市民的意見，調(diào)研形式也將進(jìn)一步多樣化，座談會、聽證會等形式將繼續(xù)保留和完善。(記者 白龍)