剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議再次把“深化農(nóng)村改革，增添發(fā)展活力”作為2009年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點任務(wù)之一

　　文/韓俊

　　過去30年的農(nóng)村改革取得了極大成功，農(nóng)村面貌發(fā)生了歷史性巨變。但也必須看到，在中國經(jīng)濟快速增長、社會結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)型、利益格局深刻變化的大背景下，農(nóng)村改革發(fā)展在不少深層次矛盾尚待解決的背景下，又面臨著一系列必須引起人們高度重視的新情況新問題，特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。

　　農(nóng)村發(fā)展面臨四大深層矛盾

　　深層矛盾一：農(nóng)業(yè)發(fā)展方式依然粗放，保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供求平衡壓力增大。

　　農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境約束增強。近10年我國耕地面積減少1.25億畝，人均耕地面積僅有1.38畝，僅為世界平均水平的40%，人均淡水資源僅為世界平均水平的1/4，耕地減少、水資源匱乏的趨勢難以逆轉(zhuǎn)。

　　農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備相對落后。還沒有從根本上解決靠天吃飯的被動局面。

　　農(nóng)業(yè)物質(zhì)投入成本和勞動力成本不斷提高，農(nóng)民種糧比較收益明顯下降，遠低于種植經(jīng)濟作物和外出打工的收益。

　　農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題突出。

　　隨著我國農(nóng)業(yè)與國際市場聯(lián)系的日趨加深，農(nóng)業(yè)面對的國際競爭壓力全面加大。國際價格傳導(dǎo)機制的作用明顯增強，國內(nèi)市場價格受到?jīng)_擊的壓力日益加大。

　　深層矛盾二：農(nóng)村經(jīng)濟體制尚不完善，協(xié)調(diào)工農(nóng)、城鄉(xiāng)利益關(guān)系任重道遠。

　　農(nóng)民進入市場組織化程度低。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國各類農(nóng)民專業(yè)合作組織有15萬多個，加入農(nóng)民專業(yè)合作組織的農(nóng)戶成員占全國農(nóng)戶總數(shù)的13.8%。迄今為止，真正代表農(nóng)民利益的新型合作經(jīng)濟組織發(fā)揮的作用還不夠，普遍存在規(guī)模不大、管理制度不健全、改組解體過于頻繁等問題。

　　農(nóng)民土地權(quán)益缺乏有效保障。侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象還大量存在。根據(jù)對全國2749個村莊的調(diào)查表明，村民上訪反映最集中的問題是土地問題，因承包地流轉(zhuǎn)問題引發(fā)的上訪占26%，因土地征收、征用問題上訪的占40%，合計為66%。在現(xiàn)行征地制度下，土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門傾斜，農(nóng)民得到的太少。對分布在四個省市1000多個被征地農(nóng)戶的調(diào)查顯示，征地補償費一般只夠維持被征地農(nóng)民6～7年的基本生活。

　　農(nóng)業(yè)支持和保護水平低，與財力增長狀況不相匹配。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，財政支農(nóng)資金占中央財政收入的比重，“六五”時期為8.69%，“七五”時期為9.38%，“八五”為9.75%，“九五”為9.29%，“十五”期間約為7.4%，2006年為7.85%，總體上處于波動和下降狀態(tài)。

　　從最近幾年財政支農(nóng)資金的支出結(jié)構(gòu)來看，對農(nóng)田水利的投入總體呈下滑趨勢，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)嚴重滯后；對農(nóng)業(yè)科研和科技推廣服務(wù)的投入很低，農(nóng)業(yè)科技支撐不足，農(nóng)業(yè)科技成果到戶困難；動植物防疫體系不健全，基層防疫力量相當薄弱，政策性農(nóng)業(yè)保險制度還處于探索階段。

　　財政支農(nóng)資金呈現(xiàn)被層層分割，“天女散花”局面，資金使用分散現(xiàn)象比較嚴重，直接影響了投入效率。

　　農(nóng)村金融改革明顯滯后。農(nóng)村金融體系不完善。表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村金融體系中的骨干和支柱，在為農(nóng)服務(wù)方面發(fā)揮的作用不夠；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能單一，農(nóng)村政策金融功能不健全，農(nóng)業(yè)中長期政策性信貸投入嚴重不足；農(nóng)村信用社發(fā)展不平衡，法人治理有效性不足、內(nèi)部控制和風(fēng)險防控能力薄弱等問題仍然突出，一些信用社脫農(nóng)傾向明顯；郵政儲蓄功能單一，吸收的存款極少用于支持農(nóng)村等。

　　農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式不適合農(nóng)村特點�，F(xiàn)有的各類小額信貸機構(gòu)資金來源有限，可持續(xù)性差；大量缺乏抵押品又難以找到擔(dān)保方的小型、微型企業(yè)和農(nóng)戶的資金需求問題沒有得到有效解決。

　　公共財政覆蓋農(nóng)村范圍有限。農(nóng)村行路難、飲水不安全、供水難、環(huán)境污染難治理等問題仍然突出。城鄉(xiāng)教育資源差距大，基本醫(yī)療服務(wù)城鄉(xiāng)差距過大。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障以及失地農(nóng)民社保、農(nóng)民工社保等社會保障體系還很不健全。

　　城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度尚未形成。城鄉(xiāng)勞動者同工不同酬，農(nóng)民工工資長期偏低。農(nóng)民工超時間勞動比較普遍，戶籍制度成為農(nóng)民工謀求機會公平、待遇平等、權(quán)益保障和融入城市社會的最大障礙。

　　深層矛盾三：農(nóng)民持續(xù)增收困難，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距前景堪憂。

　　城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大，不僅成為“三農(nóng)”問題的主要癥結(jié)，而且成為國民經(jīng)濟增長的重要制約，到2020年農(nóng)民人均純收入要實現(xiàn)比2008年翻一番的目標，今后12年年均增長速度必須保持在5.95%以上。從過去30年農(nóng)民收入增長的經(jīng)驗看，這是一個需要付出較大努力才能實現(xiàn)的目標。如果今后國民經(jīng)濟出現(xiàn)較大波動，農(nóng)民增收出現(xiàn)徘徊甚至滑坡，農(nóng)民人均純收入翻一番的目標就有可能落空。

　　深層矛盾四：農(nóng)村社會不平等程度加深，兼顧各方利益和搞好社會管理難度加大。

　　農(nóng)民利益訴求表達渠道不暢。農(nóng)民缺乏自己的利益代表人，利益表達渠道不暢。

　　農(nóng)村社會組織發(fā)育和作用發(fā)揮不足。農(nóng)村社會組織力量過于弱小，社會參與力弱，發(fā)揮作用的制度空間狹小。

　　進一步深化農(nóng)村改革的方向

　　強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

　　完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能。十七屆三中全會明確提出，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，夯實了黨的農(nóng)村土地承包政策的基礎(chǔ)。有利于減少現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中內(nèi)含的不確定性，使農(nóng)民形成長期的預(yù)期。

　　規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。十七屆三中全會關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策與過去一脈相承，明確提出，允許農(nóng)民采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，并限定了“三個不得”：即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。必須防止采用行政命令去推進土地流轉(zhuǎn)，積極培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)。

　　推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，提高農(nóng)民組織化程度。

　　我國兩億多農(nóng)戶的分散經(jīng)營方式，導(dǎo)致農(nóng)民難以保護自身利益，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與市場需求難以有效銜接，農(nóng)業(yè)服務(wù)成本難以降低，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平難以提高。在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，把家庭分散經(jīng)營的優(yōu)勢與統(tǒng)一經(jīng)營和服務(wù)的優(yōu)勢結(jié)合起來，形成有活力的農(nóng)村經(jīng)營體制，這是走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路需要解決好的一個根本性問題。十七屆三中全會明確提出，統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。這是一個具有重要理論創(chuàng)新意義的論斷。

　　改革征地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

　　首先應(yīng)嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地�？s小強制性征地的范圍。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保證農(nóng)民合法權(quán)益。

　　其次，合理確定征地補償標準。十七屆三中全會決定對完善征地補償機制提出了新的要求，即“依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償”。同時，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障問題。

　　再次，改革農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值已經(jīng)顯現(xiàn)出來。推動農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán)，可以防止以權(quán)力扭曲集體土地的流轉(zhuǎn)價格，有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力，有利于形成反映市場供求關(guān)系的土地價格，建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的集體建設(shè)用地地價體系，促進土地在競爭性使用中實現(xiàn)更合理的配置。

　　放松對農(nóng)村金融的管制，加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。

　　健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。明確各類正規(guī)涉農(nóng)金融機構(gòu)職能，強化銀行業(yè)金融機構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任；放寬農(nóng)村金融機構(gòu)準入政策，規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)；鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點和需要的小額信貸和微型金融服務(wù)。

　　健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度，積極探索適合我國國情的政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機制和發(fā)展模式，加快建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。

　　完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。

　　完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財政支持與補貼政策。根據(jù)我國加入WTO所作的承諾，目前我國加大對農(nóng)業(yè)支持力度尚有很大空間。對農(nóng)業(yè)實施大規(guī)模、廣覆蓋的支持和保護政策在我國還是剛剛開始，要大幅度增加各級財政對農(nóng)業(yè)的投入總量，提高財政預(yù)算內(nèi)支出用于農(nóng)業(yè)的比重。

　　完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。從改革開放30年來的情況看，我國城鄉(xiāng)居民收入差距能夠縮小的時期，都是農(nóng)產(chǎn)品價格上漲幅度較大的時期。這表明，使農(nóng)產(chǎn)品價格保持在合理的水平上，對實現(xiàn)今后農(nóng)民增收的政策目標至關(guān)重要。

　　加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一公共服務(wù)制度。

　　要逐步改變城鄉(xiāng)分治的制度安排狀況，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度框架，促進公共財政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，為城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果提供制度保障。

　　保護農(nóng)民工合法權(quán)益，推進農(nóng)民工市民化進程。

　　消除影響農(nóng)村勞動力自由流動的制度障礙，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場。

　　抓住工資和勞動保護等突出問題，促進企業(yè)改善生產(chǎn)條件確保農(nóng)民工生產(chǎn)安全，享受工傷及職業(yè)病的待遇。

　　保障進城務(wù)工人員子女在城市享有平等的受教育權(quán)利；積極改善農(nóng)民工居住條件；盡快提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等對農(nóng)民工的覆蓋程度。

　　推進城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革。

　　更新農(nóng)村治理理念，轉(zhuǎn)換社會治理方式。

　　在農(nóng)村工作中，政府規(guī)劃一切、管理一切的方法已經(jīng)行不通了，應(yīng)建立政府與鄉(xiāng)村社會的新型關(guān)系，改變政府對于鄉(xiāng)村社會的行政性管理和控制，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長）