失控源于制度虛設
我國對官員公費出國考察有著嚴格規(guī)定,但本刊記者調查發(fā)現(xiàn),在這些規(guī)定面前,有些官員卻鉆政策空子,打“擦邊球”,以考察名義變相出國旅游,基本處于失控狀態(tài)。
早在1993年10月2日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳就曾發(fā)出《關于嚴禁用公費變相出國(境)旅游的通知》。2004年春,中辦、國辦就發(fā)出《關于嚴格控制干部出境、出國活動開支》的通知。2007年8月7日,中紀委就徐文艾事件發(fā)出通報強調,各地區(qū)各部門要采取得力措施,堅決剎住以公務活動為名公款出國(境)旅游的不正之風,等等。
“中央和一些地方政府近年來出臺不少規(guī)范官員出國考察的規(guī)定,但這些規(guī)定并沒有抑制住官員出國考察熱潮!蹦祥_大學博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時表示,“官員熱衷于出國考察,主要花的都是公款。另外我們實行的是指標式管理,出國考察次數(shù)都是按官職大小而定,級別高的即使沒有公務需要,也可以名正言順地‘出國考察’。官員公費出國考察審批程序也過于簡易、限制太過寬松,在源頭就沒有堵住,接下來的要組織部門同意、向紀檢部門報告、經(jīng)外事部門審批,也基本上就是走走形式。”
“官員出國考察缺少可操作的具體的追究、處罰條款!崩畛裳越淌谥赋,“現(xiàn)實中,很少見有關官員因違規(guī)公費出國考察被處罰。不用付出代價的違規(guī)行為,在再多的禁令面前,也必將暢通無阻。在如今這個信息時代,出國考察已不是惟一的學習方法,要利用各種現(xiàn)代傳播技術,開拓學習外地經(jīng)驗的其他渠道,以堵塞部分官員出國考察的種種借口。即使對那些必要的出國考察,也應該嚴加管理。如果所有的地方官員公費出國都需經(jīng)過嚴格的報批手續(xù),其經(jīng)費報銷都要經(jīng)過上級監(jiān)察機關的審查,官員對公費出國考察也難免會權衡得失!
受訪的多位專家認為,出國考察本是與國際接軌的一條通道,通過觀摩、學習和借鑒,往往可以增長見識,開闊視野。但目前對出國考察與出國旅游怎么界定?是否學到東西誰來評判,誰來監(jiān)督,誰來查處?堵住這些體制上的漏洞,才是當前規(guī)范官員出國考察的當務之急。
“缺乏全過程的監(jiān)督和約束,透明度不高,導致一些官員無所顧忌地拿公款頻繁出國旅游!北本┠硻C關一位公務員告訴本刊記者,“整個出國考察過程,暗箱操作的地方實在太多,包括出國考察人員的選擇標準,考察目的、時間、路線、結果,別說外界,就是本部門,除幾個領導,一般工作人員也不知詳情。很多時候是官員出國考察回來,群眾才知道,嚴重的信息不對稱!
每年的全國兩會上,都有代表和委員對官員違規(guī)出國考察現(xiàn)象提出批評!肮M出國考察本身沒有問題,是實施中出現(xiàn)了問題!2007年3月,民革中央委員麥康森代表在全國兩會期間表示,“至少有1/4的公費出國成名副其實的旅游,而不是考察!
近年來,我國官員公費出國開支,已經(jīng)給財政造成巨大壓力。根據(jù)《2004年度行政事業(yè)單位決算》,2004年全國行政事業(yè)單位出國費用約為29億元(其中出國用匯19億元),其中中央11億元,地方18億元。一個事實是,2004年以后,我國官員公費出國考察現(xiàn)象,呈急劇上升趨勢。
“官員出國成本過高,造成巨大浪費,是個嚴重的問題!敝袊嗣翊髮W行政管理系毛壽龍教授認為,“我國公共財政體制缺乏內(nèi)在的硬約束,目前還是一種軟約束,使領導干部可以在財政上作很多臨時性的調整,使得某些開支遠遠超過了所需要的水平,同時也損害了其他部門的利益!
“官員是決策者,也是利益既得者,他們掌握著巨大的財權,如果缺乏必要監(jiān)督和制約,給自己安排出國考察之類福利待遇的事情,就會屢禁不止!痹鴱V宇告訴本刊記者,“有些政府官員為了出國,甚至不惜挪用其他款項,包括挪用稅收、土地開發(fā)收入、動用人民幣買入外匯作經(jīng)費、侵吞行政和其他公共項目經(jīng)費等。”
“為解決出國考察經(jīng)費,部分官員真是用盡心機,有的甚至把費用向同級機關、下級機關和下屬單位攤派、轉嫁費用。”北京一家企業(yè)負責人向記者透露,“有些官員外出考察總帶上一些企業(yè)家,說是陪同考察,不如說是去為官員的一些名不正言不順的消費埋單。而一些企業(yè)也愿意正好借此籠絡官員,使出國考察成為一種隱蔽的行賄方式。”
陽光反腐迫在眉睫
不少受訪專家認為,規(guī)范官員公費出國考察是政府自身管理改革的又一個重要切入點。如果政府不能從根子上找到公費出國考察存在的問題,且實行最嚴格的限制和管理,就難以扭轉官員出國考察泛濫的局面。
“要想控制住官員公費出國考察,一切官員開支都須納入財政預算,這才是解決辦法。”龔維斌教授認為,“我國預算支出科目主要是按經(jīng)費性質進行分類的,把各項支出劃分為事業(yè)費、行政費,等等,出國考察費用容易趁機混入其中。中央必須嚴格預算,對于預算的編制、執(zhí)行進行嚴格監(jiān)督、審查,對官員出國考察費用進行嚴格控制。這次辦法中的有關規(guī)定,目的是想從根源上解決這個問題!
“要加強對官員公費出國考察的監(jiān)管,讓出國考察與本職工作之間建立起一種有效聯(lián)系!北本┦泻洗蓭熓聞账u瑾律師建議,“首先,考察單位由根據(jù)出國考察目的、考察的必要性、費用來源、考察路線以及考察人員,制定出國考察計劃,向相關監(jiān)管機構申報,同時,進行公示;其次,在監(jiān)管機構組織下,對出國考察計劃舉行聽證會,對考察計劃的可行性與必要性進行論證,以決定是否需要考察,考察的人員是否適當,路線是否合理等,費用是否適當?shù)瘸鰢疾靻栴}作出決定,交由考察單位組織實施;再次,考察工作完成以后,考察人員撰寫考察報告,向監(jiān)管機構匯報以至向社會公眾公開考察報告,接受監(jiān)管機構和社會公眾的監(jiān)督;最后,建立起一套出國考察考核機制,對于完不成考察計劃,或者達不到考察目標、完不成考察任務者,給予一定的行政處罰,或者經(jīng)濟處罰,以致自行承擔考察費用。”
“涉及官員出國考察的文件規(guī)定,要措辭嚴密、要求嚴格、處罰嚴厲,允許就是允許,禁止就是禁止,不能使用‘原則上’、‘一般’、‘特殊’等容易讓人‘心生變通’的彈性規(guī)定。”齊善鴻教授認為,“即使存在個別‘例外’情況,也應逐一列明,以便于對照。只有拿出‘硬杠杠’、‘死規(guī)定’,才能進一步增加政策的剛性、樹立政府的權威,從而徹底堵住制度漏洞,斷絕一些人的非分之想,確保政策不折不扣地落到實處。在當前時期,干部出國屬于底線管理范疇,必須在政策上做到不折不扣。否則,管理就等同于虛設。”
“只有從制度上嚴格起來,才能給人以警示,斷絕某些人想利用公費出國旅游的想法。”李成言教授建議,“第一,規(guī)范考察地點。凡是政府官員和公共財政支出經(jīng)費的出國考察人員,在出國前一定要在政府網(wǎng)上公布出國人員名單、考察理由、程序安排以及時間地點。第二,規(guī)范考察人員。要根據(jù)考察的具體內(nèi)容確定合適的考察人員,特別是一些專業(yè)性技術性的考察,應盡量多邀請相關專業(yè)技術人員和專家學者參加。只有讓行家里手去考察,他們才知道需要看什么、學什么,考察后怎樣干。第三,實行督查制度。要切實加強對領導干部學習考察的督促檢查,對有令不行、有禁不止的嚴肅處理。”
“必須對違紀官員加大處罰力度外,同時還應在以下兩方面加以完善!睆堷Q教授建議,“一方面,加強出國經(jīng)費管理。對出國經(jīng)費管理,僅管住預算內(nèi)資金是不行的,只要各單位預算外資金和‘小金庫’存在,官員隨時可用手中的財權解決費用問題,所以要把‘三軌’合并,制定出剛性的出國經(jīng)費管理機制。另一方面,完善監(jiān)督機制。應充分激活人大和媒體以及群眾的監(jiān)督作用,杜絕那些出國官員的上級暗箱操作或自由裁量,讓官員出國考察回歸透明和公正!(李松)
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