土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)有法律缺乏操作性

　　提示

　　中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個從無到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程。但就目前及今后而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然會越加頻繁和復雜，流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。而我國憲法、民法通則、土地管理法、土地承包法等法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，導致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象，土地糾紛也日漸增多。

　　從“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”這兩句話中要咂摸出什么味道來，似乎有些困難。記者請莫紀宏對此作更深的解讀時，他謹慎地表示，“這個提法實際上沒有透露出什么信號”，只能說明“中央對這一塊是很慎重的”，不會采取把握不準以及和基本制度相矛盾的做法，而是采取了穩(wěn)步試點逐步推進的做法，在法律允許的范圍內(nèi)推進可行的改革措施。

　　新華社報道援引專家說法稱，此種表達“為進一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度留下了更大的探索空間”。

　　物權(quán)法草案專家建議稿起草組成員、中國人民大學法學院教授王軼今天在接受本報記者采訪時也表示，作為三中全會會議的一個公報，它的職責和定位也不應該涉及非常具體的農(nóng)村土地權(quán)利配置狀況，它只要描述一個將來的發(fā)展方向就可以了。

　　王軼從物權(quán)法的角度對此作了特別解讀。在他看來，三中全會的公報，實際上讓物權(quán)法中有關(guān)農(nóng)村土地制度的法律條文的含義變得比較明確。因為在物權(quán)法起草的過程中，圍繞農(nóng)村土地制度爭議最大的一個問題，就是關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的自由度進一步增加的問題。

　　據(jù)王軼介紹，土地承包經(jīng)營權(quán)按照取得原因的不同可以分成兩種，一種是“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)通過拍賣、招標或者是公開協(xié)商的方式設(shè)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，這在物權(quán)法上是允許設(shè)定抵押權(quán)的。而允許設(shè)定抵押權(quán)從某種意義上來講，就是允許土地承包經(jīng)營權(quán)相對比較自由地進行流轉(zhuǎn)。

　　但還有一種土地承包經(jīng)營權(quán)取得方式，就是通過發(fā)包方和集體組織的成員訂立土地承包經(jīng)營合同，來設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)。這就引發(fā)了一個問題，“四荒地”以外的其他土地承包經(jīng)營權(quán)可不可以設(shè)定抵押權(quán)，可不可以自由地進行流轉(zhuǎn)？這個問題在物權(quán)法起草中爭議很大。

　　“我注意到三中全會的公報中，有些話其實跟這個問題是有直接關(guān)系的，比如‘積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力’。另外，公報通篇都貫徹了要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的思想�！蓖踺W說，“這里就涉及到一個問題，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)肯定是用現(xiàn)代的技術(shù)手段、生產(chǎn)工具來進行生產(chǎn)經(jīng)營活動的，而今天在很多地方，一個家庭享有承包經(jīng)營權(quán)的土地可能只有幾分，多的話也就幾畝，那么，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)機械如何在這樣的一個土地狀況下使用？”

　　由此推理，王軼認為，如果想發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就一定會出現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，而這樣一種趨勢和公報中談到“穩(wěn)定和完善農(nóng)村的基本經(jīng)營制度”是不沖突的，因為我們是在認可和強化農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護的基礎(chǔ)上推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。從這一點來講，如果沒有土地承包經(jīng)營權(quán)的適度流轉(zhuǎn)，沒有土地適度的規(guī)模化經(jīng)營，就無法實現(xiàn)公報中所提到的目標，也無法實現(xiàn)消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目標。

　　有“三農(nóng)”問題專家指出，實際上，土地政策的變化早在七年前甚至更早時就開始了。

　　據(jù)介紹，2001年3月發(fā)布的“十五計劃綱要”就已指出，“在長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵有條件的地區(qū)積極探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革”；2005年的“中央一號文件”曾要求，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須在農(nóng)戶自愿、有償?shù)那疤嵯乱婪ㄟM行，防止片面追求土地集中。此后幾乎歷年都有重要文件強調(diào)這一問題。

　　莫紀宏從法律依據(jù)方面為記者作了一番梳理。他說，在上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。

　　而1988年的憲法修正案則有了新的規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。

　　自2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法，以法律形式賦予了“農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，其中第十六條規(guī)定，承包方享有三個方面的權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應的補償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

　　與此相對應的是，承包方也要承擔三個方面的義務：維護土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務。

　　2007年10月1日起實施的物權(quán)法第一百二十八條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。

　　專家指出，中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個從無到有，從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程。就目前及今后一段時間而言，隨著農(nóng)村經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的日益多元化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然會愈加頻繁和復雜，流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。

　　實際上，被國務院確定為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革配套試驗區(qū)”的重慶、成都兩地在土地流轉(zhuǎn)方面，已進行了一系列先期的變革試驗。

　　今年5月，全國政協(xié)視察團赴成渝調(diào)研。在重慶涪陵的一家生豬養(yǎng)殖場，視察團看到了“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”的經(jīng)營方式：在一個平緩的山坡上，原先分散的土地被集中起來，實現(xiàn)了小規(guī)模經(jīng)營，公司還為就地轉(zhuǎn)換為園區(qū)工人的農(nóng)民配備了小型農(nóng)具。

　　在重慶和成都的許多地方，視察團都看到了類似的模式。流轉(zhuǎn)出來的土地獲得了巨大的經(jīng)濟效益，農(nóng)民的收入也增加了。

　　其他省市農(nóng)村的土地變革也在悄然興起。

　　在浙江，從2001年起，許多鄉(xiāng)村的農(nóng)民就以契約形式把承包的土地交給他人經(jīng)營，自己按土地面積得到一定收入，當?shù)剞r(nóng)民把這種土地稱為“股票錢”。據(jù)媒體報道的數(shù)據(jù)，到2001年底，多種土地流轉(zhuǎn)形式使得浙江共流轉(zhuǎn)耕地326萬畝，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及村數(shù)占總村數(shù)的66.4%。

　　山東省寧陽縣建立起了“股份+合作”的土地流轉(zhuǎn)路子和“底金+分紅+勞務收入”的土地流轉(zhuǎn)分配方式。