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5月7日，《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實施第7天，全國有7個相關(guān)案例先后見諸報端。起草人之一莫于川教授將之稱為“七天七案例”。
七天七案例———立竿見影的效果讓立法者們深感欣慰，因為這意味著這部歷時9年醞釀的旨在打造陽光政府的重要行政法規(guī)，甫一頒布，就為公眾廣泛關(guān)注并積極運用于實踐。
然而，與公眾對該部法規(guī)的熱情參與相比，政府部門的前期準備和重視程度卻差強人意。
2007年4月5日，《條例》正式出臺。
2008年5月1日，《條例》正式實施。
從頒布到實施，這期間有1年多的準備期，如此“漫長”的準備期，對行政法規(guī)來說確屬罕見，這說明立法者預(yù)見到了實施的難度。
那么，在這一年時間里，各級政府及其部門有沒有身體力行地進行前期籌備？
在2007年11月至2008年2月間，中國人民大學憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任莫于川，攜同中國政法大學法治政府研究院博士后研究人員林鴻潮，先后奔赴四川、江蘇、福建、云南數(shù)省，進行了為期3個月的實地調(diào)研，又與天津、遼寧、山東、廣東、浙江、北京等省市的政府信息官員進行了廣泛討論。
調(diào)研結(jié)果喜憂參半。這里既有身先士卒、工作出色的省份，也有置若罔聞、渾若不知的地區(qū)。從全國范圍來看，《條例》的實施準備工作啟動稍慢，且各地政府步調(diào)不一。
個別地方政府置若罔聞
2007年8月4日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，部署實施準備工作(下稱準備通知)，此時距《條例》頒布已經(jīng)過去了整整4個月。
在地方上，四川、福建等個別基礎(chǔ)較好的省份趕在國辦通知之前起步，也正是這些省份順利完成了各項準備工作，有利于《條例》在今年“5·1”后的正常實施。
多數(shù)省份在2007年9至11月間陸續(xù)發(fā)出準備通知，但通知的發(fā)出絕不等同于準備工作的實質(zhì)展開。作為最核心也是最艱巨的一項任務(wù)，政府信息公開指南和公開目錄的編制，才是實質(zhì)性準備工作啟動的標志，這一時間又比準備通知的發(fā)出要更晚一些。
值得一提的是，個別地方政府在整個準備期間，對《條例》的頒布置若罔聞、渾然不知，直至《條例》實施，也沒有開展任何實質(zhì)性的工作。
這從《條例》實施后頻繁出現(xiàn)的訴訟上正可以得到印證。
5月4日，有記者電話聯(lián)線莫于川，希望他對“包頭空難”中受害者家屬狀告國家民航總局的事件發(fā)表看法，原因是5月1日《條例》實施后，該事件有了新的進展，原告一方請求法院“判定被告依法履行政府信息公開義務(wù)，依法發(fā)布包頭空難事故的調(diào)查報告”。
隨后幾天，又有人向莫于川咨詢阜陽EV71病毒事件、河南省環(huán)保局事件、湖北勞動保障局事件、湖南汝城縣事件等等，多起案例無一不涉及到剛剛實施的《條例》，這從另一方面暴露出少數(shù)地方政府的措手不及。
“從中也可以看出，如果政府不做好準備，將會非常被動。這也體現(xiàn)出政府前期準備不足的現(xiàn)狀�！蹦诖ㄕf。
5月5日下午3時，上海律師嚴義明來到河南省環(huán)保局，遞交了一份《政府環(huán)境信息公開申請書》，成為向河南省環(huán)保局申請公開環(huán)境信息的第一人。
但面對嚴義明的來訪，河南省環(huán)保局的工作人員甚至不知道該由哪個部門接待他，幾經(jīng)周折后，交由辦公室一位人員接待。
對此，嚴義明回應(yīng)說：“國家環(huán)保部門已在去年4月公布了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，今年5月1日起施行，給各級環(huán)保部門充裕的時間準備信息公布，但實際情況卻難令人滿意�！�
根據(jù)莫于川的調(diào)研報告，上述問題在全國范圍內(nèi)普遍地存在著。莫于川認為，解決當前的種種難題成為了當務(wù)之急，否則可能將會有更多的訴訟出現(xiàn)。
垂直領(lǐng)導部門變?yōu)椤八澜恰?/strong>
《條例》第4條規(guī)定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當建立健全本行政機關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機構(gòu)(以下統(tǒng)稱政府信息公開工作機構(gòu))負責本行政機關(guān)政府信息公開的日常工作。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府信息公開主管部門的確定首先成為一個棘手的問題。
盡管多數(shù)地方政府都成立了以一位副職領(lǐng)導為首的政府信息公開領(lǐng)導機構(gòu)(多稱為信息公開工作領(lǐng)導小組)，但此類機構(gòu)的“務(wù)虛”色彩濃厚。一定行政區(qū)域內(nèi)政府信息公開工作的推進，仍需依托于某一明確的主管部門，但這個主管部門往往難以確定。
絕大多數(shù)地方政府將其辦公廳(室)確定為主管部門。選擇辦公廳(室)作為主管部門一方面能夠與國務(wù)院的體制接軌，另一方面也可以發(fā)揮其職能廣泛、協(xié)調(diào)有力的優(yōu)勢。
但問題在于，近年來各地政務(wù)公開工作多由黨的紀檢部門(與政府的監(jiān)察部門合署辦公)主管，中央在公開條例頒布之后也沒有明確紀檢監(jiān)察部門的該項權(quán)力應(yīng)當如何處置。由政府辦公廳(室)主管政府信息公開工作，就將面臨與紀檢監(jiān)察部門職權(quán)重疊、關(guān)系不明的難題。實踐中，許多地方政府已經(jīng)為了區(qū)分兩者職權(quán)，甚至為了辨析政府信息公開與政務(wù)公開兩個概念的關(guān)系而大感困惑、大傷腦筋。
另一個亟待解決的問題，是部分地區(qū)的垂直領(lǐng)導部門已經(jīng)成為公開條例實施推動中的“死角”。根據(jù)現(xiàn)有體制，海關(guān)、國稅、金融、外匯管理等中央垂直系統(tǒng)，以及地稅、工商、質(zhì)監(jiān)、國土等省以下垂直系統(tǒng)，不是(省以下)地方政府的工作部門或下屬機構(gòu)。因此，對這些部門政府信息公開工作的推進、指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，地方政府往往無能為力。在公開條例的實施準備過程中，多數(shù)地方政府對上述部門———尤其是中央垂直部門不敢觸動。個別地方的垂直領(lǐng)導系統(tǒng)甚至聲稱其信息系統(tǒng)集中建在上級部門，本級機關(guān)無權(quán)掌握和公開，從而拒絕地方政府信息公開主管部門對其行使職權(quán)。如此一來，公開條例的實施效果必將大打折扣，垂直部門勢必成為陽光照不到的“死角”。
莫于川教授認為，上述做法已經(jīng)嚴重背離了公開條例的立法初衷，《條例》所規(guī)定地方政府信息公開主管部門行使職權(quán)的范圍是“本行政區(qū)域”，而非本級政府下屬部門或機構(gòu)，理所當然地應(yīng)將設(shè)立于本行政區(qū)域的垂直領(lǐng)導機關(guān)包括在內(nèi)。而上述情況的出現(xiàn)，也為許多地方政府所始料未及，至今未能扭轉(zhuǎn)局面。只有少數(shù)地區(qū)，如安徽省從一開始便明確提出垂直部門必須在屬地政府的監(jiān)督下開展政府信息公開工作，這一做法值得中央政府和其他地方政府借鑒。
公共圖書館作為政府信息公開場所遭遇“冷場”
《條例》第16條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。
《條例》所規(guī)定的法定公開場所———即必須設(shè)置的場所———包括各級國家檔案館和公共圖書館(簡稱“兩館”)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各級政府對“兩館”的開辟和建設(shè)盡管有所投入，但結(jié)果并不盡如人意。
《條例》將檔案館確定為法定公開場所，各級檔案工作人員無不歡欣鼓舞，將提供政府信息公開服務(wù)視為其拓展職能、提升形象的絕好契機，檔案學界更出現(xiàn)了一股探討檔案館新功能的熱潮。不可否認，檔案館作為政府信息公開的法定場所，在信息資源、查閱環(huán)境、技術(shù)經(jīng)驗、服務(wù)水平等方面有著其他場所難以比擬的優(yōu)勢，但其面臨的最大問題，是各機關(guān)信息報送的不完整和不及時。檔案部門長期以來在政府內(nèi)部缺乏足夠權(quán)威，即使三令五申、反復(fù)催討，也往往不能獲得其他部門的配合。
調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，公共圖書館作為政府信息公開場所遭遇“冷場”尷尬。公共圖書館之所以能夠被公開條例確定為另一法定公開場所，其優(yōu)勢無非在用戶眾多、信息化程度高、文獻深加工能力強等方面，此前部分發(fā)達地區(qū)將圖書館辟為政府信息公開場所的實踐也確實取得了成功。不可否認的是，公共圖書館的上述優(yōu)勢，只在少數(shù)大城市存在。對于廣大普通地區(qū)而言，非但上述優(yōu)勢蕩然無存，反之，圖書館公眾認知度低、軟硬條件匱乏等劣勢恰恰使其很難承擔公開條例賦予的新職能。
受制于上述種種困難，除個別特大城市之外的大多數(shù)地方政府，對公共圖書館的設(shè)置采取了規(guī)避態(tài)度。其最為典型的做法，是僅僅在圖書館設(shè)置若干臺可以連接政府網(wǎng)站的微機，以此證明已將其辟為政府信息公開場所，以“滿足”公開條例的要求。很顯然，這種做法與《條例》的立法初衷已經(jīng)大異其趣了。
部分政府網(wǎng)站變成“空架子”
《條例》第15條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。
其中，政府網(wǎng)站以信息容量巨大、信息載體豐富、信息更新及時、使用成本低廉、整理存儲方便、輻射范圍廣闊等眾多優(yōu)勢，被定位為政府信息公開的“第一平臺”。
調(diào)查表明，在《條例》實施準備的有限時間內(nèi)，各級政府對其他方式的完善改良措施不多，無不將其主要精力集中到政府網(wǎng)站———尤其是門戶網(wǎng)站建設(shè)上。
根據(jù)最新數(shù)據(jù)，目前我國各級政府網(wǎng)站的擁有率已經(jīng)高達86.2%，96%的國務(wù)院部門、97%的省級政府、96.7%的地市級政府、87%的縣級政府擁有了自己的網(wǎng)站。
但在數(shù)量如此眾多的政府網(wǎng)站———主要是地方政府網(wǎng)站中，能夠充分實現(xiàn)信息整合和信息發(fā)布的網(wǎng)站寥寥無幾。在大多數(shù)地方，公眾仍需在各部門網(wǎng)站上分別檢索后進行綜合處理，才能完整獲得所需的政府信息。
調(diào)研顯示，政府門戶網(wǎng)站的信息公開功能，僅僅在上海、廣州、深圳、成都、南京等極少數(shù)特大城市得到了較充分的實現(xiàn)。
而大部分地方政府網(wǎng)站的現(xiàn)狀是：重單向公開而輕雙向交流，互動欄目使用率低、實效性差；在單向公開中，重主動公開而輕依申請公開，大多沒有建立申請受理平臺；在主動公開中，重信息發(fā)布而輕信息整合與信息加工，搜索引擎的查全率、查準率很不理想。
5月7日，本報記者登錄湖北省鄖西縣人民政府的官方網(wǎng)站，點擊其放在首頁顯要位置的“政府信息公開”，網(wǎng)頁中顯示大字“認真做好《中華人民共和國政府信息公開條例》實施工作”，除此之外，并無其他具體內(nèi)容，網(wǎng)頁頂端寫明“欄目正在建設(shè)中”。
記者又相繼登錄甘肅、河南、廣西等省份的一些縣、市官方網(wǎng)站，其中有多數(shù)網(wǎng)站的“政務(wù)公開”欄目處于空無狀態(tài)，有些鏈接根本無法跳轉(zhuǎn)，變成了“空架子”。
人民大學和政法大學聯(lián)合調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題遠不止于上述幾項。有關(guān)信息公開制度規(guī)范的建立、有關(guān)政府信息公開指南、政府信息公開目錄和政府信息公開工作年度報告的落實，均存在著程度不同的問題。
信息公開是一場行政領(lǐng)域的革命
“雖然路上有重重困難，但是我們應(yīng)該看到希望”、“因為這就是‘公開’的力量”、“中國正在進行一場行政領(lǐng)域的革命”、“雖然要付出成本和承擔風險，但這注定是事半功倍的事情”———莫于川一系列的措辭讓人們堅信《條例》對政府依法行政，將帶來深刻變革。
在調(diào)研中，他們確實看到了希望。
林鴻潮隨莫于川進行實地調(diào)研第一站是云南省的尋甸縣，這是一個國家級貧困縣，這里的信息公開制度幾乎“絕跡”。
但這并沒有打擊到兩人的熱情，隨后兩人輾轉(zhuǎn)到了四川省成都市，莫于川和林鴻潮對當?shù)氐膭趧优c社會保障系統(tǒng)進行了“信息公開”的培訓，讓林鴻潮興奮的是，座無虛席的報告講堂和蜂擁而至的“學生”。
他們在河北省培訓時，初有成效。莫于川隨身帶有中國人民大學憲政與行政法治研究中心編制的宣傳單，標題叫作“你需要知道的———關(guān)于《中華人民共和國政府信息公開條例》”。在河北期間，他們采取開放式培訓，民眾可以免費領(lǐng)取宣傳單，結(jié)果當時引發(fā)了許多民眾的熱情，有很多人向莫于川咨詢案件，這些都是莫于川始料未及的。
另外，上海、廣東、四川、福建等基礎(chǔ)較好的省份都建立起了一套相對完善的應(yīng)對機制，“陽光政府”在這些地方正漸行漸近。(記者 李亮)
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