話題參與嘉賓：

　　莫于川：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)行政法研究所所長(zhǎng)

　　王錫鋅：北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究中心主任

　　程潔：清華大學(xué)法學(xué)院副教授

　　編者按

　　政府信息公開(kāi)條例于5月1日開(kāi)始實(shí)施，相伴而行的除了人們?yōu)橹贫鹊倪M(jìn)步而發(fā)自內(nèi)心的歡呼外，還有對(duì)在阜陽(yáng)疫情中逝去生命的悲痛之聲。這也更加讓我們堅(jiān)信政府信息公開(kāi)條例的歷史意義與現(xiàn)實(shí)意義。“徒法不足以自行”，政府信息公開(kāi)的職責(zé)、公眾的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)以及開(kāi)放政府的建設(shè)不會(huì)一蹴而就，這需要每個(gè)人的共同努力，我們希望本期評(píng)論版面的這組信息公開(kāi)的文章，能夠促進(jìn)人們對(duì)信息公開(kāi)的理解，推動(dòng)條例的順利實(shí)施。

　　公眾參與是信息公開(kāi)的永續(xù)推動(dòng)力

　　如果我們能夠真正落實(shí)對(duì)申請(qǐng)權(quán)的制度保障，那么政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施，就將藉由可持續(xù)的公眾參與和行動(dòng)而獲得永續(xù)的推動(dòng)力

　　王錫鋅

　　理論和實(shí)踐一再提醒我們，“自我推動(dòng)”制度變革動(dòng)力模式存在著極限：當(dāng)制度變革涉及到對(duì)改革者原有利益的傷害時(shí)，推動(dòng)力將遞減，從而導(dǎo)致動(dòng)力衰竭和疲憊�！皠�(dòng)力匱乏”是導(dǎo)致許多立法和制度在實(shí)施過(guò)程中“打折”、甚至最終形同虛設(shè)的主要原因。在某種程度上，政府信息公開(kāi)正是一項(xiàng)政府“自我革命”式的制度。我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，在這一制度的實(shí)施進(jìn)程中，政府的推動(dòng)和自我約束固然不可或缺，可以起到“點(diǎn)火發(fā)射”的原初推動(dòng)作用，但從制度實(shí)施的廣度、深度以及可持續(xù)度方面看，我們需要鼓勵(lì)和培育大規(guī)模的、可持續(xù)的力量來(lái)抑制政府自我推動(dòng)力的衰減，并提供可更新的、持續(xù)的動(dòng)力。

　　這種推動(dòng)制度不斷前行的力量，只能是社會(huì)個(gè)體以及由他們組織起來(lái)的公民社會(huì)的力量。相比于政府主導(dǎo)自上而下的“自我推動(dòng)”，社會(huì)公眾的推動(dòng)力可以被理解為一種自下而上的權(quán)利和利益推動(dòng)。社會(huì)公眾的推動(dòng)力有其清晰的法律和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從法律上看，信息公開(kāi)既是政府職責(zé)的要求，更是現(xiàn)代社會(huì)公民知情權(quán)的要求，因此民眾有權(quán)利去推動(dòng)這一制度的有效運(yùn)行。從現(xiàn)實(shí)角度看，在現(xiàn)代社會(huì)中，信息往往意味著利益、資源和行動(dòng)能力，因此個(gè)體和組織都可能基于各種各樣的利益訴求或公民精神而采取行動(dòng)，要求政府開(kāi)放相應(yīng)信息。政府信息公開(kāi)制度實(shí)踐的社會(huì)推動(dòng)力不僅有其必要性，也完全有其現(xiàn)實(shí)性。

　　我們看到，政府信息公開(kāi)的制度安排其實(shí)已經(jīng)提供了“雙引擎”動(dòng)力裝置。在開(kāi)放政府信息的操作上，一是規(guī)定政府應(yīng)依法主動(dòng)公開(kāi)信息；二是公民、法人和組織可以依法申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)披露特定信息。從這種制度安排看，公民、法人和組織的申請(qǐng)本身就可以構(gòu)成直接推進(jìn)信息公開(kāi)的社會(huì)性力量。從邏輯上講，只要是不屬于法定免予公開(kāi)范圍的政府信息，公眾都有權(quán)利申請(qǐng)信息公開(kāi)。如果我們能夠真正落實(shí)對(duì)申請(qǐng)權(quán)的制度保障，那么政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施，就將藉由可持續(xù)的公眾參與和行動(dòng)而獲得永續(xù)的推動(dòng)力，制度也將在公眾日�；�的“消費(fèi)”過(guò)程中獲得生生不息的活力。

　　自下而上的社會(huì)推動(dòng)力不僅直接表現(xiàn)在上述申請(qǐng)環(huán)節(jié)，還表現(xiàn)在政府信息公開(kāi)制度的其他重要環(huán)節(jié)。例如，對(duì)于政府依法應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息，政府是否發(fā)布了？信息發(fā)布是否準(zhǔn)確、及時(shí)、客觀？發(fā)布的方式是否便于公眾查詢？對(duì)這些實(shí)施中不可避免會(huì)遭遇的問(wèn)題，盡管也可以通過(guò)條例所設(shè)定的內(nèi)部監(jiān)督程序進(jìn)行監(jiān)督，但公眾的監(jiān)督毫無(wú)疑問(wèn)是不可缺少的。因此，來(lái)自社會(huì)公眾的自下而上的推動(dòng)力，對(duì)于政府是否充分履行信息公開(kāi)義務(wù)將構(gòu)成了一種有效的、廣泛的制約。有了這種制約，政府的“自我推動(dòng)”才可以化壓力為動(dòng)力；有了這種制約，才可以防止一些政府官員在一陣即興表演之后對(duì)制度實(shí)施產(chǎn)生審美疲勞、規(guī)避甚至抵觸等情緒化行為，制度的實(shí)施才可以獲得結(jié)構(gòu)優(yōu)化意義上的動(dòng)力裝置。

　　制度變革推進(jìn)過(guò)程中自下而上的社會(huì)推動(dòng)力量，在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)中還顯得相當(dāng)柔弱。一方面，社會(huì)的組織化程度很低，社會(huì)成員和利益分散化比較明顯，個(gè)體行動(dòng)往往面臨“集體行動(dòng)的困境”，影響到有序的社會(huì)“合力”的形成。另一方面，社會(huì)公眾討論公共話題的平臺(tái)和空間依然亟待擴(kuò)展，通過(guò)媒體而尋求社會(huì)共識(shí)、討論公共問(wèn)題的機(jī)制仍然顯得薄弱。同時(shí)，盡管我們高度重視公民的表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但在法律制度層面上，這些權(quán)利的制度保障和救濟(jì)機(jī)制依然亟待完善和充實(shí)。公民社會(huì)力量的增長(zhǎng)，有賴于進(jìn)一步的社會(huì)有序組織化和公眾充權(quán)。

　　有序的社會(huì)力量的培育，最佳的途徑是公眾實(shí)踐。政府信息公開(kāi)領(lǐng)域可以成為這種公眾實(shí)踐的重要領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)在理念上和行動(dòng)上鼓勵(lì)公眾的參與實(shí)踐。強(qiáng)調(diào)政府信息公開(kāi)制度實(shí)施中自下而上的推動(dòng)力，不僅可使我們獲得制度實(shí)施的增援力量，而且凸顯了公民知情權(quán)這一信息公開(kāi)制度的核心基礎(chǔ)。政府向公眾開(kāi)放信息，不是恩賜，不是“自我革命”，而是一項(xiàng)義務(wù)，是對(duì)公民知情權(quán)的回應(yīng)。而這正是現(xiàn)代社會(huì)中政府信息公開(kāi)制度的本質(zhì)所在。

　　推行政府信息公開(kāi)并非一片坦途

　　如果不能正確處理好公開(kāi)后的各種問(wèn)題，條例施行后因政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議引起的復(fù)議、訴訟、信訪案件會(huì)蜂擁而來(lái)

　　莫于川

　　政府信息公開(kāi)條例把保障行政相對(duì)人依法獲得政府信息作為首要的立法目的，體現(xiàn)了關(guān)注民生、保障權(quán)利、提供服務(wù)的精神，具有許多值得關(guān)注的創(chuàng)新內(nèi)容。例如：公開(kāi)條例確立了一系列基本原則，例如公開(kāi)原則、平等原則、服務(wù)原則、便民原則、安全原則、法治原則等等。其中的服務(wù)原則特別具有中國(guó)特色和當(dāng)代行政法治特色，它要求我們建立的政府信息公開(kāi)法制不僅能夠提高政府行為的透明度，展現(xiàn)陽(yáng)光、廉潔的政府形象，而且能夠通過(guò)提供政府信息促進(jìn)行政相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，展現(xiàn)出服務(wù)型政府的形象，體現(xiàn)了我國(guó)由管理行政、秩序行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉��?wù)行政、法治行政的行政體制改革方向和行政法制發(fā)展方針。

　　公開(kāi)條例還確立了一系列重要制度，例如政府信息的主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)制度，政府信息的公開(kāi)范圍和豁免公開(kāi)范圍制度，政府信息的公開(kāi)主體制度，政府信息的公開(kāi)發(fā)布和統(tǒng)一協(xié)調(diào)制度，政府信息的公開(kāi)程序制度，政府信息可分割提供制度，政府信息的監(jiān)督和保障制度。其中一些制度創(chuàng)新具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

　　公開(kāi)條例對(duì)于推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)和反腐倡廉具有多方面作用。第一，公開(kāi)條例規(guī)定的內(nèi)容包括了政府信息公開(kāi)的主體、要求、基本內(nèi)容、重點(diǎn)內(nèi)容、公開(kāi)程序、監(jiān)督檢查、權(quán)利救濟(jì)等豐富的內(nèi)容，以保證準(zhǔn)確、及時(shí)地公開(kāi)政府信息。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限、辦事程序、辦事結(jié)果、監(jiān)督方式等政府信息為廣大群眾知曉，有利于保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)正確地行使行政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)依法行政。第二，便于從制度上、從源頭上遏制和預(yù)防腐敗。陽(yáng)光是最好的防腐劑，行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行會(huì)大大地降低腐敗發(fā)生的機(jī)率。公開(kāi)條例是推進(jìn)社會(huì)主義民主，建設(shè)陽(yáng)光政府、法治政府的重要舉措。第三，能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。推行政府信息公開(kāi)，能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員以人為本、行政為民、依法辦事、廉潔奉公，不斷提高行政水平和工作效率。第四，有利于推進(jìn)和統(tǒng)一全國(guó)的政府信息公開(kāi)工作。在公開(kāi)條例出臺(tái)之前，許多地方推行了政務(wù)公開(kāi)的試點(diǎn)，也對(duì)此作出一些具體規(guī)定。公開(kāi)條例出臺(tái)以后，各地政府信息公開(kāi)工作應(yīng)按公開(kāi)條例進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

　　政府信息公開(kāi)法制的建立和完善，事關(guān)行政理念的調(diào)整和行政模式的轉(zhuǎn)變，牽一發(fā)而動(dòng)全身，特別是在區(qū)域發(fā)展極不均衡、政府層級(jí)繁瑣復(fù)雜的我國(guó)，實(shí)現(xiàn)這一進(jìn)程殊為不易，因此實(shí)施工作難度不會(huì)小。現(xiàn)在公開(kāi)條例即將施行，不管此前的準(zhǔn)備工作如何，接下來(lái)亟需做好的工作包括：一是機(jī)構(gòu)調(diào)整和隊(duì)伍建設(shè)，調(diào)整工作職能，劃清責(zé)任界限；二是盡快清理本屆政府信息以編制公開(kāi)目錄加以公布并及時(shí)更新；三是加強(qiáng)網(wǎng)站建設(shè)，整合政府網(wǎng)站上的各種公開(kāi)欄目并保障其發(fā)布、檢索、申請(qǐng)等基本功能的實(shí)現(xiàn)；四是務(wù)必作出必要投入，將檔案館和公共圖書(shū)館辟為公開(kāi)場(chǎng)所并配置必要設(shè)備；五是制定有關(guān)規(guī)范性文件，健全工作機(jī)制；六是亟需開(kāi)展行政公務(wù)人員特別是信息公開(kāi)工作干部的專門(mén)培訓(xùn)；七是抓住施行后出現(xiàn)的典型案例和事例進(jìn)行剖析、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加大宣傳力度，爭(zhēng)取廣大民眾和全社會(huì)對(duì)政府信息公開(kāi)工作的理解、支持和參與，形成良好的外部環(huán)境。

　　值得一提的是，公開(kāi)條例規(guī)定的第三類政府信息公開(kāi)主體(第一類是行政機(jī)關(guān)，第二類是法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織)，也即教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的大量公共企事業(yè)單位，由于認(rèn)識(shí)水平、人員素質(zhì)、工作性質(zhì)、約束機(jī)制等多方面原因，他們可能是公開(kāi)條例實(shí)施過(guò)程中最易被忽視、最易生弊端的薄弱環(huán)節(jié)，亟需政府信息公開(kāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和主管部門(mén)給予高度重視、加強(qiáng)指導(dǎo)和督促檢查，防止其不透明、不公正、不廉潔的公共服務(wù)行為嚴(yán)重傷害人民群眾利益。

　　如果不正確認(rèn)識(shí)并妥善解決上述問(wèn)題，公開(kāi)條例確立的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)，公開(kāi)條例施行后因政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議引起的復(fù)議、訴訟、信訪案件蜂擁而來(lái)，將使有關(guān)政府機(jī)關(guān)陷于極大的被動(dòng)。正因?yàn)槿绱�，可以說(shuō)公開(kāi)條例頒行使得我國(guó)行政公開(kāi)法制建設(shè)獲得了重大的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，需要各級(jí)政府機(jī)關(guān)和行政公務(wù)人員給予足夠重視、作出積極努力，也需要全社會(huì)的理解、支持和參與，為公開(kāi)條例的順利施行創(chuàng)造必要的工作基礎(chǔ)和更好的社會(huì)條件。

　　實(shí)施政府信息公開(kāi)條例可推廣上海經(jīng)驗(yàn)

　　信息公開(kāi)規(guī)定沒(méi)有影響政府決策效率，也沒(méi)有給政府治理帶來(lái)不必要的風(fēng)險(xiǎn)。相反，政府行為的規(guī)范性得以提升，個(gè)人和組織維護(hù)自身權(quán)益的渠道拓寬

　　　程潔

　　許多國(guó)內(nèi)外的觀察者都認(rèn)識(shí)到，在中國(guó)實(shí)施這樣的政府信息公開(kāi)條例將意味著巨大的挑戰(zhàn)；與此同時(shí)，人們也普遍希望條例的實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)促進(jìn)政府公開(kāi)透明、規(guī)范政府行為、預(yù)防腐敗等作用。不過(guò)，如何促進(jìn)條例的實(shí)施？如何使條例的實(shí)施反應(yīng)立法者的期望？有鑒于各地方政府在國(guó)務(wù)院條例通過(guò)之前率先展開(kāi)了制度試驗(yàn)，為了探討上述問(wèn)題，筆者對(duì)一些地方政府實(shí)施地方性政府信息公開(kāi)規(guī)定的情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。從各地的實(shí)施情況來(lái)看，雖然不同地區(qū)各具特色，但是上海的實(shí)施情況特別值得作為經(jīng)驗(yàn)推廣和學(xué)習(xí)。總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，以下方面值得借鑒：

　　一、重視政府信息公開(kāi)的制度建設(shè)。上海市2004年通過(guò)《政府信息公開(kāi)規(guī)定》，從通過(guò)到實(shí)施，預(yù)留了4個(gè)月準(zhǔn)備期。當(dāng)時(shí)，只有廣州市通過(guò)了政府信息公開(kāi)規(guī)定。上海市借鑒了廣州市的經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)一步完善了政府信息公開(kāi)的配套制度，包括政府信息公開(kāi)目錄、政府信息公開(kāi)指南、政府信息公開(kāi)指引等，還規(guī)定了政府信息公開(kāi)年報(bào)。上海市政府網(wǎng)頁(yè)提供電子版政府信息公開(kāi)申請(qǐng)表格，可以下載并通過(guò)電子郵件申請(qǐng)。值得一提的是，上海市的規(guī)定與廣州市雖然有許多相似之處，但是年報(bào)制度屬于上海市的創(chuàng)新。由于年報(bào)的存在，使得我們可以從政府提供的數(shù)據(jù)中觀察到信息公開(kāi)執(zhí)行的基本情況。此外，上海的某些區(qū)還實(shí)驗(yàn)了其他公開(kāi)機(jī)制。例如徐匯區(qū)在2004年5月至8月推行信息公開(kāi)志愿者服務(wù)，區(qū)府推廣政府文件電子化、并開(kāi)發(fā)了依申請(qǐng)公開(kāi)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、將各部門(mén)的公開(kāi)情況計(jì)入部門(mén)績(jī)效考核體系等等。

　　二、領(lǐng)導(dǎo)重視、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，上海市設(shè)立了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。部門(mén)之間設(shè)立政府信息公開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，主管政府信息公開(kāi)工作。上海市具體負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作的部門(mén)是信息化委員會(huì)，簡(jiǎn)稱信息委。該委是上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)。該委是獨(dú)立的部門(mén)，對(duì)口國(guó)務(wù)院信息辦和信產(chǎn)部等部門(mén)，除了負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)工作外，還負(fù)責(zé)其他與信息化相關(guān)的事務(wù)。聯(lián)席會(huì)議辦公室就設(shè)在信息委的社會(huì)信息化處(又稱政務(wù)信息化處)。上海市還要求各部門(mén)設(shè)立信息公開(kāi)查閱室，并以市圖書(shū)館作為集中查閱信息公開(kāi)的機(jī)構(gòu)。組織機(jī)構(gòu)級(jí)別高、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)，是上海市政府信息公開(kāi)工作得以順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

　　三、強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)程序的規(guī)范化。實(shí)施地方政府信息公開(kāi)規(guī)定面臨的一個(gè)普遍問(wèn)題是，政府如何處理信息公開(kāi)申請(qǐng)，特別是如何對(duì)不同的申請(qǐng)給予適當(dāng)?shù)幕貜?fù)。上海市的兩項(xiàng)工作對(duì)促進(jìn)公開(kāi)工作的規(guī)范化具有建設(shè)性的意義和效果：一是制作了一份“政府信息公開(kāi)申請(qǐng)流程圖”。該圖使得整個(gè)申請(qǐng)流程一目了然，大大提升了當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)程序的合理預(yù)期。其次，在上海市的年度報(bào)告中，區(qū)分了政府機(jī)關(guān)對(duì)拒絕提供政府信息的標(biāo)準(zhǔn)，包括非《規(guī)定》所指政府信息、信息不存在、非本部門(mén)掌握、申請(qǐng)內(nèi)容不明確、規(guī)定第十條的免予公開(kāi)范圍、其他原因等。如果機(jī)械地理解信息公開(kāi)規(guī)定，一定會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)僅能以公開(kāi)規(guī)定所規(guī)定的例外事項(xiàng)(即第十條)拒絕公開(kāi)申請(qǐng)。但是上海市考慮到實(shí)際情況的復(fù)雜性而列舉了其他事由并通過(guò)年度報(bào)告公諸于眾，這對(duì)于進(jìn)一步研究和完善信息公開(kāi)規(guī)定提供了依據(jù)，同時(shí)也使申請(qǐng)人能夠?qū)ψ约旱纳暾?qǐng)有更好地預(yù)期。

　　四、認(rèn)真對(duì)待涉及政府信息公開(kāi)的行政訴訟。上海市自信息公開(kāi)規(guī)定實(shí)施之后，馬上就引發(fā)了行政訴訟。被稱為“上海市政府信息公開(kāi)第一案”的“董銘訴上海市徐匯區(qū)房管局”案件中所涉及的相關(guān)法律問(wèn)題，也成為研究中國(guó)政府信息公開(kāi)規(guī)定的重要內(nèi)容。在中國(guó)目前的法律環(huán)境下，“民告官”依然存在許多有形和無(wú)形的在障礙，在司法實(shí)踐中往往成為法官回避的對(duì)象。雖然在《條例》通過(guò)前，法院可以政府信息公開(kāi)申請(qǐng)不屬于行政訴訟法受案范圍為由拒絕受理相關(guān)案件，但上海市人民法院的法官們沒(méi)有回避問(wèn)題。他們接受了監(jiān)督政府的責(zé)任，在依法受理的前提下，對(duì)案件進(jìn)行區(qū)分，從政府信息的范圍、法律適用的依據(jù)、信息公開(kāi)決定的舉證責(zé)任等方面積極探索，從而確立了對(duì)政府信息公開(kāi)決定進(jìn)行司法審查的一系列標(biāo)準(zhǔn)。使得政府信息公開(kāi)規(guī)定不再限于政府和領(lǐng)導(dǎo)人的政治承諾。

　　上海市政府信息公開(kāi)規(guī)定實(shí)施四年，為全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，值得各部門(mén)和地方參考和學(xué)習(xí)。從上海市實(shí)施規(guī)定的情況看，信息公開(kāi)規(guī)定沒(méi)有影響政府決策效率，也沒(méi)有給政府治理帶來(lái)不必要的風(fēng)險(xiǎn)。相反，政府行為的規(guī)范性得以提升，個(gè)人和組織維護(hù)自身權(quán)益的渠道拓寬。在某些個(gè)案中，例如磁懸浮項(xiàng)目等，公眾在政府披露相關(guān)信息之后，提高了參與政府決策的能力和信心。上海的經(jīng)驗(yàn)表明，促進(jìn)政府公開(kāi)需要不斷規(guī)范化政府行為，法治下的透明政府是更具公信力和更能應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的政府。