“戶籍制度改革”爭(zhēng)議由來已久，調(diào)研、方案、路線圖一再出現(xiàn)，小范圍改革試點(diǎn)也未曾中斷。但過于緩慢的“改革”和曠日持久的討論顯然難以令公眾滿意。

　　程海案提供了一種政治、經(jīng)濟(jì)之外的法律路徑：撇開各種爭(zhēng)議，通過恢復(fù)上位法尊嚴(yán)，清除與之相抵觸的現(xiàn)行行政法規(guī)和公安部門規(guī)定來解決問題。

　　12月7日，律師程海戶口遷移案在合肥市廬陽(yáng)區(qū)法院開庭。不到兩個(gè)小時(shí)的庭審并未當(dāng)庭宣判，卻再次將戶口遷移話題變?yōu)殛P(guān)注焦點(diǎn)。

　　程海是在北京工作已有四年多的安徽籍律師，此前他要求根據(jù)他長(zhǎng)期定居北京的事實(shí)將戶口遷往北京。但由于沒有北京市公安局出具的“準(zhǔn)遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門告上法庭。

　　“1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》(下稱《條例》)是我國(guó)迄今唯一一部生效的戶口專門法律。《條例》明確規(guī)定公民應(yīng)當(dāng)把戶口登記在經(jīng)常居住地。按照憲法和立法法的規(guī)定，其他與戶口登記有關(guān)的規(guī)章制度都是它的下位法，如果與它發(fā)生抵觸，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上位法。這其實(shí)是個(gè)簡(jiǎn)單的法律問題。”程海說。

　　但實(shí)際上，《條例》已經(jīng)被架空了很多年，作為下位法的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》(國(guó)發(fā)[1977]140號(hào)，下稱140號(hào)文)以及《公安部關(guān)于啟用新的戶口遷移證、戶口準(zhǔn)遷證的通知》(公通字[1994]62號(hào)，下稱62號(hào)文)等文件才是公安部門目前執(zhí)法的依據(jù)。

　　而上述文件對(duì)戶口由小城市遷往大城市，尤其是北京、天津、上海等中心城市做出了嚴(yán)格的限制。

　　爭(zhēng)議持續(xù)了多年，但議題卻發(fā)生了變化。此前人們更多討論的是有關(guān)“戶籍改革”進(jìn)度的經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)問題，如今在法學(xué)者們眼里，問題變得簡(jiǎn)單：堅(jiān)持依法治國(guó)、恢復(fù)上位法尊嚴(yán)。

　　毫無意義的戶口奔波

　　2003年10月，程海離開家鄉(xiāng)合肥，來到1100公里之外的北京從事律師行業(yè)。程海在北京的事業(yè)進(jìn)展順利，并在昌平區(qū)購(gòu)買了一套住房。但不論是事業(yè)還是住房都無法改變他不能登記北京戶口的困境，以及由此帶來的巨大麻煩。

　　“辦理港澳通行證、護(hù)照都需要回合肥，光換發(fā)二代身份證我就跑了4趟�！背毯Ｕf。

　　一個(gè)又一個(gè)2200公里讓他最終失去了忍耐心。

　　來自北京市人口計(jì)生委的最新數(shù)據(jù)顯示，北京流動(dòng)人口已達(dá)540萬。程海粗略統(tǒng)計(jì)，需要他們跑回原籍辦理的業(yè)務(wù)至少有七項(xiàng)：身份證換發(fā)、補(bǔ)發(fā)、港澳通行證、護(hù)照、結(jié)婚登記、子女戶口登記直至死亡登記。這使得每年有無數(shù)的人為此而奔波在路上。

　　而因戶口不在經(jīng)常居住地，在選舉、子女入學(xué)、辦理固定電話、購(gòu)買房產(chǎn)、汽車、選民登記等各方面的麻煩和不平等則數(shù)不勝數(shù)。

　　殘酷的現(xiàn)實(shí)使得北京戶口成為全國(guó)“最貴”的戶口�；ヂ�(lián)網(wǎng)上出售、對(duì)調(diào)北京戶口的廣告比比皆是：想要北京戶口的人通常被中間人要求先交納1萬元左右的定金，事成之后再支付10-20萬元。

　　“戶口原本只具備兩個(gè)作用：常住人口居住信息和身份證明。按照《條例》登記戶口是每個(gè)公民的義務(wù)。”程海說，“但現(xiàn)行的做法卻被異化為專門給人添麻煩、限制和剝奪諸多權(quán)利、滋生不公與腐敗。”

　　2007年2月，程海換了一家律師事務(wù)所，在辦社會(huì)保險(xiǎn)的時(shí)候，因?yàn)椴皇潜本�戶口而遭到了拒絕。忍無可忍的他最終決定采取法律行動(dòng)。

　　3月中旬，程海先后向北京、安徽警方提出書面申請(qǐng)，要求為他辦理常住戶口從安徽省合肥市遷入北京市的遷出、遷入手續(xù)。

　　3月26日，北京市昌平公安分局回函表示沒政策依據(jù)；4月13日，合肥市廬陽(yáng)區(qū)三牌樓派出所回復(fù)，遷出戶口需遷入地先開出戶口準(zhǔn)遷證。北京市公安局人口管理處的文件答復(fù)也是，為他辦理戶口遷入手續(xù)，“目前沒有政策依據(jù)”。

　　確認(rèn)自己確實(shí)無法遷移戶口之后，4月18、19日，程海分別向合肥市廬陽(yáng)區(qū)法院和北京市昌平區(qū)法院遞交訴狀，將合肥市廬陽(yáng)公安分局和北京市昌平公安分局告上法庭，要求兩地公安機(jī)關(guān)為他依法辦理異地戶口自由遷移手續(xù)。

　　起訴書稱，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住的地方登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口。”“公民因私事離開常住地外出、暫住時(shí)間超過三個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)向戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長(zhǎng)時(shí)間或者辦理遷移手續(xù)。”《民法通則》第15條則規(guī)定：“公民以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常居住地視為住所�！�

　　“我在京連續(xù)工作生活已四年多，遠(yuǎn)超過《條例》規(guī)定的三個(gè)月。因此我有權(quán)也有義務(wù)將常住戶口遷往現(xiàn)住所�！背毯�堅(jiān)持認(rèn)為。

　　沉重的“戶籍改革”話題

　　戶口在我國(guó)素來是一個(gè)沉重的話題。各種因戶口而生的悲劇也經(jīng)常刺痛人們的神經(jīng)。

　　新中國(guó)成立后的1954年憲法規(guī)定，公民有“遷徙和居住的自由”。第二年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度。

　　1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布。該條例以國(guó)家法律的形式對(duì)戶籍管理的諸多方面作了明確規(guī)定。

　　1964年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》，該文件對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)、對(duì)集鎮(zhèn)遷往城市嚴(yán)加限制，堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

　　1975年憲法正式取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定。

　　1985年7月，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》制度。

　　上世紀(jì)80年代開始，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化，對(duì)象逐漸擴(kuò)大，指標(biāo)有所調(diào)整，控制辦法得到改變。此后，戶籍制度逐步松動(dòng)。

　　程海最早研究戶口帶來的不平等，尤其是就業(yè)不平等，是在1982年攻讀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生的時(shí)候。

　　“社會(huì)主義必然要求勞動(dòng)平等，勞動(dòng)平等的內(nèi)在要求之一是自由擇業(yè)。中國(guó)的勞動(dòng)力70%在農(nóng)村，要想實(shí)現(xiàn)就業(yè)平等，就應(yīng)當(dāng)取消城市戶籍制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)人口的自由流動(dòng)。”程海在1990年出版的專著里強(qiáng)調(diào)。

　　但他最終發(fā)現(xiàn)，除了城鄉(xiāng)之間的不平等，城市之間的不平等同樣存在：1977年11月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部140號(hào)文，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并提出“從其他市遷往北京、上海、天津三市，嚴(yán)加控制”；“從小市遷往大市的，都必須向遷入地派出所(或公社)申請(qǐng)，經(jīng)派出所(或公社)查實(shí)有關(guān)情況，一律報(bào)遷入地的市、縣公安局審批。”

　　1994年，公安部62號(hào)文規(guī)定：“凡跨市(系指市區(qū)，下同)、縣范圍的戶口遷移……一律使用戶口準(zhǔn)遷證�！�

　　“現(xiàn)在看來，在勞動(dòng)平等問題上，不光要打破城鄉(xiāng)壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的自由流動(dòng)，城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)之間戶口藩籬同樣需要拆除，城鎮(zhèn)的人口同樣需要自由流動(dòng)�！�

　　事實(shí)上，質(zhì)疑戶籍制度的聲音從未停止，但更多的是支持漸進(jìn)式的改革：經(jīng)濟(jì)因素和中心城市的承受能力成為重點(diǎn)考慮的因素。

　　“如果戶籍制度松綁，天涯海角都可以擠到北京來，北京的人口可能就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止現(xiàn)在的1700萬了。這么多的人口，你的交通承載能力乃至環(huán)境承載能力夠嗎？”著名戶籍專家、中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元曾經(jīng)在接受媒體訪談時(shí)表示。

　　更多的擔(dān)憂集中在與戶口捆綁在一起的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等利益上。2004年，河南鄭州的戶籍改革實(shí)行按固定住所落戶，并放開親屬投靠的直系限制。此后兩年內(nèi)，學(xué)校新增學(xué)生三分之二，教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)兩倍，社保、城市管理也都面臨了前所未有的壓力。

　　但程海認(rèn)為，鄭州戶改只是暴露了被長(zhǎng)期掩蓋的各地對(duì)非本地戶口人(子女)上學(xué)、就業(yè)、社會(huì)保障上不公平對(duì)待的問題。其實(shí)質(zhì)是各地以常住戶口為借口，違反了(義務(wù))教育法、勞動(dòng)法、社會(huì)保障方面的法律，應(yīng)由對(duì)應(yīng)的法律去調(diào)整，與戶口無關(guān)，戶口也無法解決這些不公平的問題。

　　法律路徑或?yàn)樾鲁雎?/strong>