原因之三

　　審查內(nèi)容由合法性向適當(dāng)性拓展

　　湖北省漢川市2006年下發(fā)文件，指定公務(wù)招待只能用小糊涂仙(神)酒；今年6月，甘肅省蘭州市擬規(guī)定，全市普通級牛肉面館的大碗牛肉面不得超過2.5元……這些“紅頭文件”一經(jīng)發(fā)出就引起了極大的爭議。

　　行政法學(xué)專家、北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為，規(guī)范性文件最為突出的就是“亂”、“濫”二字，“制定主體亂、調(diào)整范圍亂、制定程序亂，總之圍繞濫用行政權(quán)力打轉(zhuǎn)”。具體表現(xiàn)在設(shè)定公民義務(wù)或剝奪公民權(quán)利無依據(jù)；擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰沒款的收繳方式；擅自設(shè)定行政審批事項(xiàng)或增設(shè)審批環(huán)節(jié)、條件；文件制定不符合技術(shù)規(guī)范；強(qiáng)調(diào)行政管理相對人的義務(wù)多，規(guī)定管理機(jī)關(guān)責(zé)任和制約的措施少這5大問題上。

　　江西省法制辦有關(guān)人士介紹，2006年以來，江西省法制辦依法受理了通過行政復(fù)議途徑轉(zhuǎn)送的4件規(guī)范性文件，每件都提出了合法性審查意見。

　　據(jù)了解，復(fù)議案件涉及的規(guī)范性文件是否合法的問題，在近年來各級政府開展的規(guī)范行文件備案審查工作中，無一例外被列為審查重點(diǎn)。而在一些行動較快的地方，審查監(jiān)督開始向適當(dāng)性、協(xié)調(diào)性延伸。

　　河南省安陽市法制辦副主任張劍虹介紹，安陽市一方面堅(jiān)持以合法性審查為重點(diǎn)，對文件所涉及的行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)等內(nèi)容是否有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)審查；另一方面還要對規(guī)范性文件的適當(dāng)性和協(xié)調(diào)性進(jìn)行全面審查，使之符合合理行政的要求，同時(shí)要求不同機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件涉及到同一事項(xiàng)的，有關(guān)內(nèi)容必須協(xié)調(diào)一致，不能相互矛盾。

　　廣西要求全區(qū)各級政府把握備案審查質(zhì)量，按照“1234”要領(lǐng)操作：

　　先是把握“一條主線”，看報(bào)備的規(guī)范性文件是否與法律、法規(guī)、規(guī)章及黨和國家的政策相抵觸，是否反映了改革開放精神和本地的實(shí)際，是否體現(xiàn)了社會公平公正原則；

　　然后認(rèn)真查找“兩化”，看報(bào)備的規(guī)范性文件是否存在地方利益合法化和部門利益合法化的問題；

　　接著清查“三個(gè)越權(quán)”，即清查報(bào)備的規(guī)范性文件是否存在越權(quán)設(shè)定行政許可、越權(quán)設(shè)定行政收費(fèi)、越權(quán)設(shè)定減免稅；

　　最后清理“四種違法”，即清理報(bào)備的規(guī)范性文件是否存在違法設(shè)定行政處罰、違法設(shè)定行政強(qiáng)制措施、違法設(shè)定集資、違法設(shè)定攤派。

　　黑龍江省齊齊哈爾市還提到應(yīng)注意的一些技術(shù)性問題。比如，文件的主要內(nèi)容與新法是否相適應(yīng)，是否已被新的法律、法規(guī)代替；文件涉及的有關(guān)具體事項(xiàng)的管理權(quán)限是否已下放等。

　　實(shí)在把握不了的問題，河南省安陽市便開門審查。比如，在審查市轄縣《城鎮(zhèn)房屋拆遷貨幣補(bǔ)償基準(zhǔn)價(jià)等問題的若干規(guī)定》時(shí)，他們對該縣制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合適、是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際有疑問，因此采取論證會形式，主動邀請市拆遷辦、縣法制機(jī)構(gòu)、有關(guān)起草部門和有關(guān)專家進(jìn)行座談，對文件中制定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)進(jìn)行充分討論。審查表明，該文件制定的標(biāo)準(zhǔn)偏低，且對臨街門面房和住宅采取統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)違反了有關(guān)規(guī)定，因此該文件被退回重新修改。

　　努力方向

　　讓更多“紅頭文件”接受“體檢”

　　湖南省郴州市蘇仙區(qū)曾為大量規(guī)范性文件游離于監(jiān)督之外頭疼。

　　1996年，區(qū)計(jì)生委制定的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)計(jì)劃生育合同責(zé)任保證金管理的意見》規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦收取計(jì)劃生育合同保證金。于是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦據(jù)此向群眾收錢，一撥撥的群體性上訪由此開始。

　　計(jì)生委的文件很快被撤了。就在這一年，區(qū)政府痛下決心必須抓住規(guī)范性文件管理這個(gè)源頭。區(qū)政府通過制定各項(xiàng)制度明文規(guī)定：區(qū)直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處制定規(guī)范性文件，必須在發(fā)布后的15日內(nèi)報(bào)區(qū)政府備案，納入?yún)^(qū)政府目標(biāo)管理，實(shí)行責(zé)任追究；每半年，區(qū)政府在“蘇仙公眾信息網(wǎng)”上公布一次規(guī)范性文件目錄，接受群眾監(jiān)督；每年，對區(qū)直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的報(bào)備情況進(jìn)行一次專項(xiàng)檢查，檢查結(jié)果公開通報(bào)。

　　2005年，蘇仙區(qū)通報(bào)批評了兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)局，并處分了相關(guān)責(zé)任人。結(jié)果此后近兩年的時(shí)間里，蘇仙區(qū)規(guī)范性文件報(bào)備率達(dá)到了100%。

　　這兩年來，海南省經(jīng)省政府備案登記的規(guī)范性文件1360余件，各市、縣本級政府備案登記的規(guī)范性文件750余件。兩數(shù)相加已經(jīng)超過過去10年的總和。

　　為什么一下子數(shù)量上來了？海南省法制辦副主任劉登山介紹說：“我們將備案登記納入了規(guī)范性文件制定程序。在海南，現(xiàn)在未經(jīng)備案登記的規(guī)范性文件不得公布實(shí)施，未經(jīng)法律審核的規(guī)范性文件不得提請審議，未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)法律審核確認(rèn)意見的規(guī)范性文件不予備案登記�！�

　　陜西省政府要求，凡涉權(quán)涉法文件，必須“逢文必審”。

　　為推動基層政府盡快行動，陜西省的市、縣《政府議事規(guī)則》都明確規(guī)定，未經(jīng)政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核的文件，政府常務(wù)會議一般不予審議�，F(xiàn)在，市、縣政府基本做到凡涉權(quán)涉法文件，若無法制機(jī)構(gòu)審核意見，不上會，不簽發(fā)，即使列入審議議題也要拿下來。今年5月，《寶雞市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》送審稿在提交市政府常務(wù)會議審議時(shí)，發(fā)現(xiàn)未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核而被取消審議。

　　省政府同時(shí)要求市、縣政府及部門制定的規(guī)范性文件，必須按時(shí)報(bào)送備案。近兩年來，陜西省、市、縣政府共完成規(guī)范性文件備案審查1186件，糾正違法文件51件。

　　黑龍江省望奎縣縣長顧百文講了他們縣的一件事。

　　有段時(shí)間，縣里發(fā)文失控。怎么了？因?yàn)榭h法制辦只監(jiān)督有“辦法、細(xì)則、規(guī)定”字樣的文件，于是很多部門為回避備案監(jiān)督，經(jīng)常使用“通知”等文種，發(fā)布應(yīng)該由“辦法、規(guī)定、細(xì)則”等文種發(fā)布的涉及公民權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的文件。在近一年的時(shí)間里，沒有一個(gè)辦法、規(guī)定要求出臺，但通知一個(gè)接著一個(gè)�？h法制辦感到自己不對了，監(jiān)督不應(yīng)拘泥于文件形式，而要看文件內(nèi)容，只要涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，只要在轄區(qū)有普遍約束力的，就該納入規(guī)范性文件管理范圍，無論是“通知”還是“規(guī)定”都要服從于內(nèi)容�，F(xiàn)在，望奎縣已把行政公文全部列入審查范圍。

　　據(jù)國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司副司長江凌介紹，圍繞推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查，各地創(chuàng)設(shè)了二十多項(xiàng)制度把關(guān)“紅頭文件”的制發(fā)。如，規(guī)范性文件制定程序制度、備案審查制度、前置審查制度、征求意見制度、說明制度、聽證制度、公民提請審查制度、定期清理制度、定期檢查制度、統(tǒng)計(jì)通報(bào)制度、實(shí)施后評估制度等等。

　　截至目前，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府都通過地方立法的形式建立了規(guī)范性文件備案制度，制定或者修訂了有關(guān)規(guī)范性文件備案和制定程序的規(guī)章43部；90%以上的市級人民政府和80%以上的縣級人民政府建立了規(guī)范性文件備案制度。

　　不過，有專家估計(jì)，目前全國規(guī)范性文件數(shù)量至少不低于二百萬件，還有不少“紅頭文件”沒有履行“體檢”程序。不斷有問題文件的曝光，說明加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督，還有很長的路要走，很多的工作要做。

　　國務(wù)院法制辦從去年開始，確認(rèn)了全國87個(gè)市、縣級法制機(jī)構(gòu)為規(guī)范性文件備案審查工作示范單位，冀希由此加速縣市政府依法行政步伐。

　　此次座談會上，很多地方強(qiáng)烈反映人手太少。現(xiàn)在的基層法制機(jī)構(gòu)，人單力薄，卻承擔(dān)著大量政府交辦的法律事務(wù)，從企業(yè)兼并、合同談判到拆遷、破產(chǎn)不一而足，什么事情難處理，什么事情就會出現(xiàn)法制部門的身影。同時(shí)，他們還肩負(fù)著規(guī)范性文件備案審查、行政復(fù)議等多項(xiàng)職責(zé)�！凹词故浅�負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)還是感到力不從心，‘小馬拉大車’終究是吃力的�！弊�談會上一位“老法制”說。

　　不少人認(rèn)為，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)像全國人大常委會那樣，成立專門的備案審查機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對法規(guī)規(guī)章的備案審查，并加大對地方規(guī)范性文件備案審查工作的指導(dǎo)。同時(shí)，地方政府也應(yīng)加大法制機(jī)構(gòu)力量配備。有人坦陳：“監(jiān)督力量的薄弱，至少從目前看是制約監(jiān)督的一大障礙。”(李立）

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