9月13日，在中國的反腐敗歷程中，是一個值得紀(jì)念的日子。

　　當(dāng)天上午10時30分，位于北京廣安門橋東南角的中華人民共和國監(jiān)察部。隨著中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長、國家預(yù)防腐敗局局長馬馬馼和監(jiān)察部副部長、國家預(yù)防腐敗局副局長屈萬祥將紅綢徐徐揭開，“國家預(yù)防腐敗局”的銀色牌子出現(xiàn)在監(jiān)察部大樓前。

　　國家預(yù)防腐敗局正式成立，從此，在中國的反腐敗格局中出現(xiàn)了一個國家級預(yù)防腐敗的專門機構(gòu)。

　　成立國家預(yù)防腐敗局，不僅僅是監(jiān)察部又加掛了一個牌子，也不僅僅是國務(wù)院又多了一個直屬機構(gòu)，它對中國反腐敗事業(yè)的影響是深遠的——這是當(dāng)天在清華大學(xué)出席“廉潔教育與培訓(xùn)研討會”的幾位國內(nèi)知名廉政研究專家的共同感受。

　　1 提升預(yù)防腐敗能力

　　在揭牌前的國家預(yù)防腐敗局成立新聞發(fā)布會上，國家預(yù)防腐敗局局長馬馬文用“一項重大舉措”、三個“需要”、一個“必然要求”來概括國家預(yù)防腐敗局成立的必要性：

　　——是黨中央、國務(wù)院科學(xué)判斷形勢，為深入推進預(yù)防腐敗工作采取的一項重大舉措；

　　——是堅持反腐倡廉戰(zhàn)略方針，構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的需要；

　　——是有效開展預(yù)防腐敗工作的需要；

　　——是履行《聯(lián)合國反腐敗公約》的需要；

　　——是我國反腐倡廉建設(shè)向縱深發(fā)展的必然要求。

　　我們黨和國家對反腐敗規(guī)律的認識是不斷深化的。黨的十六大以前，中央的提法基本上是“反對腐敗”，而十六大報告則明確提出要“反對和防止腐敗”，從而將預(yù)防腐敗工作提到一個和懲治腐敗同等重要的地位。2003年10月召開的十六屆三中全會，第一次明確提出：“建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系�！�2005年1月3日，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，提出反腐倡廉要“堅持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針”。今年6月25日，胡錦濤總書記在中央黨校發(fā)表重要講話時強調(diào)：“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預(yù)防，更加注重制度建設(shè)�！彼�以，從當(dāng)前反腐敗的形勢看，貫徹中央提出的反腐倡廉戰(zhàn)略方針，構(gòu)建懲防體系，與國際反腐敗接軌并借鑒世界有益經(jīng)驗，深入推進我國的預(yù)防腐敗工作，都需要一個專門的機構(gòu)來承擔(dān)。

　　西安交通大學(xué)人文學(xué)院教授、西安交大廉政研究所副所長李景平告訴記者：“國家預(yù)防腐敗局的成立，標(biāo)志著中國在加強懲治腐敗的同時，更加重視從源頭上預(yù)防腐敗，從而形成預(yù)防與懲治并進的反腐敗新格局�！�

　　湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院廉政研究中心副教授田湘波說：“治理腐敗在我國發(fā)展的現(xiàn)階段，應(yīng)該是全方位的，即打擊和預(yù)防相結(jié)合。懲防結(jié)合，注重預(yù)防腐敗，應(yīng)該是今后反腐敗努力的方向，國家預(yù)防腐敗局的成立正是適應(yīng)了注重預(yù)防這種趨勢。”他還認為，《聯(lián)合國反腐敗公約》規(guī)定各締約國應(yīng)當(dāng)設(shè)有一個或酌情設(shè)有多個機構(gòu)預(yù)防腐敗，我國成立國家預(yù)防腐敗局，就是履行《聯(lián)合國反腐敗公約》所規(guī)定的義務(wù)。

　　那么，成立國家預(yù)防腐敗局有何現(xiàn)實意義？馬馬文的觀點是“四個有利于”，即有利于協(xié)調(diào)各部門預(yù)防腐敗工作，形成預(yù)防腐敗的整體合力；有利于拓展工作領(lǐng)域，形成全社會預(yù)防腐敗的良好局面；有利于增強預(yù)防腐敗能力，提高預(yù)防腐敗工作專業(yè)化水平；有利于加強國際交流與合作。對此，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北大廉政建設(shè)研究中心主任李成言是這樣認為的：“反腐敗目前的現(xiàn)狀是多頭緒、多源頭治理，缺乏統(tǒng)一的安排，國家預(yù)防腐敗局的成立將會很好地改變這一現(xiàn)狀，對多部門的預(yù)防腐敗工作進行統(tǒng)一的安排、協(xié)調(diào)和整合，有利于從總體上提升我國預(yù)防腐敗能力。”

　　2 三大職責(zé)為新機構(gòu)明確定位

　　國家預(yù)防腐敗局會不會像香港廉政公署一樣，具有執(zhí)法的權(quán)力，承辦具體案件？此前，社會輿論對此極為關(guān)注。在國家預(yù)防腐敗局成立新聞發(fā)布會上，國家預(yù)防腐敗局副局長屈萬祥介紹說，國家預(yù)防腐敗局沒有案件調(diào)查權(quán)和采取強制措施權(quán)，不具體辦理案件。他透露，國家預(yù)防腐敗局的主要職責(zé)有三項：一是負責(zé)全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)；二是協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、中介機構(gòu)和其他社會組織的防治腐敗工作；三是負責(zé)預(yù)防腐敗的國際合作和國際援助。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、廉政與治理研究中心主任任建明說：“從國家預(yù)防腐敗局的三項職能上看，定位是比較準(zhǔn)確的，都是圍繞預(yù)防尤其是制度預(yù)防�！彼�認為，早在2000年8月，最高人民檢察院就設(shè)立了職務(wù)犯罪預(yù)防廳，隨后各級檢察機關(guān)都設(shè)立了職務(wù)犯罪預(yù)防機構(gòu)，專門從事職務(wù)犯罪的研究和預(yù)防工作。但它只是檢察系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)。中央這次決定設(shè)立國家預(yù)防腐敗局，是在總結(jié)以往預(yù)防腐敗經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，審時度勢作出的一個重大決策。

　　對于國家預(yù)防腐敗局“負責(zé)全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)”的職責(zé)，李成言認為，國家預(yù)防腐敗局的成立在很大程度上解決了反腐敗斗爭的組織指導(dǎo)問題。經(jīng)過多年的探索，我們形成了一批重要的廉政建設(shè)理論成果。運用這些理論成果，對我國防治腐敗工作作出一個科學(xué)的系統(tǒng)的工程式的制度設(shè)計和操作安排，指導(dǎo)具體的反腐敗工作，已成為當(dāng)務(wù)之急。而國家預(yù)防腐敗局的成立，從它的第一個職責(zé)看，就承擔(dān)著這樣的重任。

　　談到國家預(yù)防腐敗局的第二項職責(zé)，李景平認為，這是國家預(yù)防腐敗局工作的一個亮點，也是我國拓展反腐敗領(lǐng)域的一個實際表現(xiàn)。他說，根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，腐敗不僅僅發(fā)生在公共部門和國家公職人員身上，私有企業(yè)和社會組織也會發(fā)生腐敗現(xiàn)象，所以，對企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、中介機構(gòu)和其他社會組織的預(yù)防腐敗，進行協(xié)調(diào)指導(dǎo)，是非常必要的。新成立的國家預(yù)防腐敗局是中國在反腐敗問題上的制度創(chuàng)新，是吸收和借鑒發(fā)達國家或地區(qū)預(yù)防和懲治腐敗有益經(jīng)驗的產(chǎn)物，必將為建立國家廉政體系以及反腐敗工作作出應(yīng)有的貢獻。

　　“負責(zé)預(yù)防腐敗的國際合作和國際援助”是國家預(yù)防腐敗局的第三項重要職責(zé)。對此，李成言認為：“國家預(yù)防腐敗局的成立也預(yù)示著我國將在國際反腐敗合作、援助領(lǐng)域打出自己的品牌，與世界各國進行國際合作也必將成為該局的重要工作之一�！�

　　3 四項措施可有效防止權(quán)力濫用

　　國家預(yù)防腐敗局的機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)為人們關(guān)注，其下一步如何開展工作更是專家談?wù)摰慕裹c話題。專家們也就此談了一些自己的看法和建議。

　　按照馬馬文在新聞發(fā)布會上的說法，國家預(yù)防腐敗局今后將以加強對權(quán)力運行監(jiān)督制約為重點，采取四項有效措施防止權(quán)力濫用：

　　——加強對預(yù)防腐敗工作全局性、戰(zhàn)略性問題的研究，增強工作的針對性、主動性，深刻領(lǐng)會、準(zhǔn)確把握國家預(yù)防腐敗局的職責(zé)和定位，建立必要的組織協(xié)調(diào)機制，盡快正常運行。任建明認為，從反腐敗“打擊、教育和預(yù)防”的三項工作格局來看，預(yù)防的地位很重要。只打擊，不可能從根本上遏制腐敗，而教育的效果又存在不確定性。預(yù)防尤其是制度化預(yù)防，可以從制度上降低腐敗的發(fā)生率。反腐敗成功的標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一是將腐敗控制在一個很低的、很輕微的水平；二是控制腐敗的效果是可持續(xù)的，不會出現(xiàn)周期率現(xiàn)象，不會有大的反復(fù)。反腐敗要達到這兩個標(biāo)準(zhǔn)，都離不開預(yù)防。從十五大以來，中央就認識到預(yù)防腐敗的重要，一直到胡錦濤總書記提出“三個更加注重”。這說明我們對預(yù)防腐敗工作的認識已經(jīng)很到位了，關(guān)鍵是在行動上怎么做。任建明建議國家預(yù)防腐敗局針對社會熱點問題，從反腐敗全局的高度，對預(yù)防腐敗開展可行的戰(zhàn)略性研究。

　　——積極探索，通過深化改革，從源頭上解決腐敗問題，對一些腐敗易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，組織各方面的力量，開展專題調(diào)研，提出治本對策建議。談到這項工作，李成言認為，我們過去一直強調(diào)反腐敗要從源頭治理，也是這樣做的，但一直沒有找到解決問題的根本路徑。源頭治理腐敗的根本問題在于對當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象進行深刻的理論分析，如果理論上搞不清的話，正確的路徑就很難找到。進行理論分析就需要有一些人專門地去思考，進行科學(xué)的、可行性的研究，這就要求這些人既要有理論基礎(chǔ)，又要有反腐經(jīng)驗，國家預(yù)防腐敗局恰恰具有這個特點。希望國家預(yù)防腐敗局能夠通過深入開展這項工作，解決過去在預(yù)防腐敗、源頭治理腐敗過程中存在的不足之處。而中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛昭暉認為，從目前的實際來看，反腐倡廉改革，更多地體現(xiàn)在機制方面，如政府采購、行政審批等，而不是體制方面。從宏觀上而言，國家預(yù)防腐敗局的成立標(biāo)志著反腐敗戰(zhàn)略方針的落實有了組織保障，但更重要的是從政治體制改革的視角去認識防治腐敗工作，改變有些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力過分集中、無法監(jiān)督的狀況。

　　——加強預(yù)防腐敗的政策研究，不斷創(chuàng)新和完善預(yù)防腐敗的各項制度，著力推動制度的落實，逐步實現(xiàn)預(yù)防腐敗工作的規(guī)范化和法制化。毛昭暉建議，國家預(yù)防腐敗局在工作中應(yīng)當(dāng)建立起一種預(yù)警機制，對苗頭性腐敗問題及時預(yù)警。有些干部不廉潔，發(fā)生腐敗案件，不僅給黨和國家造成了重大損失，而且對他們個人來說也是一個損失。如果一些問題還在萌芽狀態(tài)，就通過設(shè)立有效的制度，及時發(fā)現(xiàn)及時提醒，就能有效制止腐敗。同時，國家預(yù)防腐敗局應(yīng)將預(yù)防的關(guān)口前移。通過設(shè)計和實施規(guī)范公共權(quán)力運行的制度，壓縮公共權(quán)力的范圍，使公共權(quán)力的授予和行使具有合法性，以此減少和化解腐敗的動機。一些腐敗都是從需求性腐敗發(fā)展到貪利性腐敗的，如果在需求性腐敗階段，就采取有效的監(jiān)督制約措施防止權(quán)力濫用，腐敗就不會發(fā)展到很嚴(yán)重的程度。

　　——集思廣益，群策群力，逐步形成各部門通力合作，齊抓共管，全社會共同參與預(yù)防腐敗的良好局面。在接受記者采訪時，李景平和田湘波都談了這樣一個觀點：國家預(yù)防腐敗局是一個預(yù)防腐敗專門機構(gòu)，對各部門各地區(qū)的預(yù)防腐敗工作進行組織指導(dǎo)協(xié)調(diào)，而不是代替他們開展工作。預(yù)防腐敗不是一兩個職能部門的事，而是全社會的責(zé)任，具體的預(yù)防腐敗工作還需要各部門各地區(qū)根據(jù)自己的實際開展，只有全社會積極參與預(yù)防腐敗，腐敗現(xiàn)象才能被有效控制住。

　　“國家預(yù)防腐敗局，作為國務(wù)院的一個直屬機構(gòu)，從級別到領(lǐng)導(dǎo)配置，從確定職能到規(guī)劃下一步工作，它對我國反腐敗工作的積極作用值得期待！”在采訪結(jié)束時，任建明很有信心地告訴記者。他的話，也代表了其他幾位廉政研究專家的心聲。 (王治國）