中國的戶籍改革目前已進(jìn)入了深水區(qū)。從現(xiàn)有的戶籍改革推進(jìn)狀況來看，似乎阻力重重，而且最為關(guān)鍵的是，如何啟動就業(yè)、社保、福利等方面的配套改革，是當(dāng)前戶籍改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從公民收入信息系統(tǒng)建設(shè)入手，建立社會保障號，構(gòu)建國民福利號碼管理體系，應(yīng)該是與戶籍改革有關(guān)的配套改革的一條可行之路。
公民收入信息系統(tǒng)缺失導(dǎo)致社保政策運(yùn)行失靈
最近幾年，我國公共部門若干重要變化值得我們注意。這些變化不僅直接關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)能否平穩(wěn)運(yùn)行，更直接影響到政府抑制收入不平等過快增長、消除貧窮、建設(shè)和諧社會的能力。
在收入方面，有兩點(diǎn)尤其值得我們注意。其一，稅收中個(gè)人所得稅的規(guī)模以及在財(cái)政收入中所占的比重持續(xù)上升。2006年，全國稅收收入(不包括關(guān)稅、耕地占用稅和契稅)共入庫37636億元，個(gè)人所得稅收入占總收入的比重接近7%。
其二，社會保障費(fèi)的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但覆蓋范圍有限。2005年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入5093億元，比上年增長19.6%；全年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入333億元，比上年增長13.8%；全年基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入1405億元。在取得一定進(jìn)展的同時(shí)，到2005年底，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋了大約2.3億人，大量在城市地區(qū)工作的農(nóng)村公民仍然被排除在這一體系之外。
在支出方面，也有兩方面的問題引起了廣泛關(guān)注。
其一，冒領(lǐng)養(yǎng)老金問題愈演愈烈。例如，2004年山西大同市對養(yǎng)老金領(lǐng)取情況進(jìn)行專項(xiàng)稽查，結(jié)果查出有81名“死魂靈”冒領(lǐng)養(yǎng)老金，金額高達(dá)33萬元。大同市社保中心已對全市9801名離退休人員進(jìn)行了養(yǎng)老金領(lǐng)取資格認(rèn)證，查出25戶企業(yè)存在冒領(lǐng)現(xiàn)象(《人民日報(bào)》2004年7月7日，第10版)。
其二，以城市和農(nóng)村低保為核心的政府救助體系飽受詐領(lǐng)問題困擾。例如，重慶市綦江縣2004年對低保戶的一次大檢查中發(fā)現(xiàn)587戶、1282名城市被救助者不應(yīng)該為低保對象。這些被救助者每月領(lǐng)走低保金48581元。此外，經(jīng)過此次檢查發(fā)現(xiàn)，因家庭收入增加，應(yīng)得低保金減少的有183戶、314人。由此減少了9361元的政府開支。另一方面，也發(fā)現(xiàn)了有些家庭的收入低于政府記錄上的水平，這些被救助者應(yīng)該獲得的低保收入應(yīng)該增加。此類家庭有140戶、279人，月增加低保金6317元。將所有增減相抵，此次檢查每年為綦江縣政府開支節(jié)約了近62萬元(《中國青年報(bào)》2004年3月8日)。
上述公共部門正在經(jīng)歷的四個(gè)變化對政府轉(zhuǎn)變職能、建設(shè)和諧社會的能力構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
對社會保障體系而言，將農(nóng)村公民排除在社保體系之外，不僅損害了這部分人的利益，也降低了整個(gè)社保體系的效率。效率上的損失來自兩個(gè)方面。第一，數(shù)千萬家在農(nóng)村的農(nóng)民工無法最有效地配置資源，致使這類農(nóng)民工對子女養(yǎng)老有過度需求;第二，將這些農(nóng)民工排除在外，大大降低了現(xiàn)有社會保障體系的支付能力。
在開支方面，政府也同樣受制于監(jiān)控手段的缺失。冒領(lǐng)和詐領(lǐng)使資金到了不該得的人手上，直接減少了應(yīng)該享用者的權(quán)益，從而大大降低了救助資金的“瞄準(zhǔn)效率(Targeting Efficiency)”。另外，民政部門無法獲得社會救助項(xiàng)目申請者的資產(chǎn)信息。申請者因而有動機(jī)將財(cái)富在流量和存量之間重新組合，以獲取社會救助收益。政府監(jiān)控手段的缺失扭曲了人們的資產(chǎn)配置，降低了經(jīng)濟(jì)效率。更為重要的是，這一缺失誘發(fā)了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)——政府救助項(xiàng)目支持了許多18-35歲本應(yīng)該工作的人。
對于稅務(wù)部門來說，獲得高收入者的信息、甚至確認(rèn)究竟誰是高收入者都不是容易的事。由于政府缺少中小企業(yè)的使用勞動力的數(shù)據(jù)，征收社會保障費(fèi)也是困難重重。同樣地，社會保障部門也難以獲得受益人是否去世的信息；民政部門缺少必要手段剔出那些不該享受低保的人。
由此可見，公民收入信息系統(tǒng)的缺失不僅關(guān)系到市場配置資源功能的正常發(fā)揮，更直接關(guān)系到政府籌集資金、提供良好公共服務(wù)、進(jìn)而建設(shè)和諧社會的能力。因此，建立這種看不見的“軟”基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的需要，更是黨和政府建設(shè)和諧社會、確保長治久安的需要。
社會保障號與國民福利管理
政府在籌集資金、履行政府職能、建設(shè)和諧社會過程中對公民收入信息有著十分迫切的需求。具體說來，社會保障部門對個(gè)人收入、死亡等信息，稅務(wù)部門對個(gè)人收入、家庭成員數(shù)目等信息，以及民政部門實(shí)施社會救助項(xiàng)目時(shí)對個(gè)人收入水平和財(cái)產(chǎn)等信息有著巨大的需求。為了滿足政府部門的需求，公民收入信息系統(tǒng)應(yīng)大致包括以下內(nèi)容：
1、公民收入信息系統(tǒng)的主要組成部分：身份證(護(hù)照)、駕駛執(zhí)照和社會保障號；
2、社會保障號主要服務(wù)于三個(gè)政府部門：稅務(wù)總局、社會保障部和民政部；
3、社會保障號與政府收入：籌集公共資金、收取社會保障費(fèi)；
4、社會保障號與政府開支：發(fā)放退休、養(yǎng)老金，核查社會救助項(xiàng)目，提高“瞄準(zhǔn)效率”；
5、社會保障號與收入再分配；
6、社會保障號在非政府部門的應(yīng)用：銀行、保險(xiǎn)、就業(yè)；
7、公民收入信息系統(tǒng)管理的縱向分權(quán)：身份證(護(hù)照)和社會保障號由中央政府負(fù)責(zé)，駕照由地方政府負(fù)責(zé)；
8、公民收入信息系統(tǒng)管理的橫向分權(quán)：身份證(護(hù)照)主要由公安部管理；社會保障號由財(cái)政部管理；
9、公民收入信息系統(tǒng)與隱私保護(hù)；
10、公民收入信息系統(tǒng)與身份偷竊。
公民收入信息系統(tǒng)的建立將大大提高政府管理、駕馭經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展的能力。建立這樣一個(gè)體系還對社會救助項(xiàng)目的平穩(wěn)發(fā)展、提高項(xiàng)目“瞄準(zhǔn)效率”有著重大意義，從而對提高城鄉(xiāng)貧困人口的生活水平有重要作用。
上述內(nèi)容的公民收入信息系統(tǒng)一旦建立，各個(gè)組成部分各司其職，全社會將能享受由此帶來的巨大好處，身份證(護(hù)照)將主要服務(wù)于身份證明的目的。公民在旅行、住宿等方面將主要依賴于這一工具�？紤]到身份證發(fā)放過程巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，這一職能應(yīng)歸中央政府管理。駕照的主要目的是表明持有者具備安全駕駛車輛所需要的交通知識和駕駛技能�？紤]到各個(gè)地區(qū)道路情況千差萬別，對駕駛技能的要求也不同，駕駛的管理應(yīng)該歸于各個(gè)地方政府。
在這一公民收入信息系統(tǒng)中，社會保障號將處于核心地位，將成為我們最重要的“軟基礎(chǔ)設(shè)施”之一。應(yīng)由中央政府的財(cái)政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。
覆蓋全社會的社會保障號將大大提高社會保障部門籌集社會保障費(fèi)的能力。這一基礎(chǔ)設(shè)施的建立不僅能提高社會保障資金規(guī)模，增強(qiáng)系統(tǒng)穩(wěn)定性；更能將目前分離的、以地方政府為主建立的社會保障整合為全國性的社會保障網(wǎng)絡(luò)，從而大大提高社會保障體系的效率。這一號碼還有助于解決困擾政府多年的社會保障賬戶不能全國流通的問題，因而有助于促進(jìn)勞動力的自由流動和合理配置，解決勞動者尤其是農(nóng)村地區(qū)勞動者的后顧之憂。
如果將社會保障號在金融、保險(xiǎn)、雇傭等領(lǐng)域的使用法制化，稅務(wù)部門稅收征管的能力將大大提高。不僅如此，社會保障號還能使我國稅制從“單項(xiàng)稅”向“綜合稅”的轉(zhuǎn)變成為可能，兒童和沒有收入的老人也可以獲得稅收減免，從而實(shí)現(xiàn)家庭之間納稅義務(wù)的實(shí)質(zhì)平等。另外，借助于這一號碼，我們也可以通過稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)施一種類似美國EITC的項(xiàng)目，從而鼓勵(lì)人們就業(yè)，脫離社會救助體系。
在開支方面，社會救助項(xiàng)目的發(fā)展和完善將是未來相當(dāng)長一段時(shí)間政府工作的重中之重。借助于這一號碼，政府將能大幅度降低“該保沒保”和“不該保的保了”這兩類錯(cuò)誤，從而大大提高項(xiàng)目的“瞄準(zhǔn)效率”，并達(dá)到節(jié)約公共資金的目的。(文/鄭新業(yè) 美國佐治亞州立大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)
