(聲明：刊用《中國(guó)新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
深圳將從2007年8月起試行居住證，試圖通過漸進(jìn)的方式，對(duì)1000萬流動(dòng)人口進(jìn)行選擇性管理。“以證管人”成功與否尚無定論，但作為流動(dòng)人口占城市人口約80%的大城市，深圳的做法對(duì)被移民大軍裹挾的城市，無疑有著借鑒意義
記者/陳曉
1987年冬天，高華友騎著自行車從深圳的主干道——深南大道上經(jīng)過。他看到北風(fēng)吹起落葉，嘩一下從馬路的這頭吹到另一頭，毫無阻隔，街上空無一人。“深圳好冷啊�！备呷A友這樣形容自己當(dāng)時(shí)的感覺——長(zhǎng)期從事人口管理工作令其對(duì)人氣的聚散有著“職業(yè)”敏感。
留住“候鳥”
那一年全國(guó)范圍內(nèi)的宏觀調(diào)控是深圳自1979年建市以來遭遇的第一個(gè)城市發(fā)展的“嚴(yán)冬”。對(duì)這個(gè)依靠特殊政策起家的城市來說，中央的每次宏觀調(diào)控，都會(huì)給這個(gè)城市帶來巨大震動(dòng)，人口的增減就是一個(gè)明證。自1987年后，深圳還經(jīng)歷過幾次短時(shí)間內(nèi)從人頭攢動(dòng)到萬戶蕭疏的變化。目前深圳市的人口流動(dòng)率依然保持在26%，每年交流量上百萬。甚至有這樣的評(píng)論：深圳的人口像股市，換手率太高。
1000萬的流動(dòng)人口是這個(gè)城市的主體。他們和戶籍人口的比值是1：6.8。但是他們中的大部分人是這座城市的候鳥。沒有自己的住房、戶口，不能從銀行中獲得貸款以經(jīng)營(yíng)更好的生活，找不到工作時(shí)，生活會(huì)失去一切保障。一旦山雨欲來，政策有變，這個(gè)城市面臨困境，這些邊緣人的第一選擇是離開。
“城市必須要有人口規(guī)模，才有自我可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。深圳必須增加戶籍人口。”已在深圳市從事幾十年人口管理工作的高華友說。他現(xiàn)在是深圳市人口管理辦公室調(diào)研員。早在2005年，深圳市政協(xié)委員俞喜平就提案，深圳應(yīng)一次性大批量批準(zhǔn)戶口遷入，在兩三年內(nèi)將戶籍人口數(shù)量提高到600萬人左右，夯實(shí)深圳的“根”。
從2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市關(guān)于加強(qiáng)和完善人口管理工作的若干意見》及有關(guān)戶籍、居住、就業(yè)、計(jì)生、教育管理等5個(gè)配套文件中的“投資納稅入戶”和“技術(shù)技能入戶”，到2007年8月即將在深圳試行的居住證，深圳正在通過漸進(jìn)的方式，對(duì)1000萬流動(dòng)人口進(jìn)行選擇：哪些人適合留在這座城市，哪些人是城市所需要的。
但目前基礎(chǔ)建設(shè)依然是這個(gè)城市投入最多的款項(xiàng)，在這樣的財(cái)政分配格局下，政府能有多大財(cái)力來分擔(dān)對(duì)個(gè)人的公共支出，能接納多少人進(jìn)入深圳的福利體系，還是一個(gè)兩難的選擇。
居住證試行：欲說還休
自從2005年以來，深圳的人口管理開始重心下移，以基層社區(qū)為單位。因此，居住證的辦理也將由社區(qū)代辦。但試點(diǎn)區(qū)域的鹽田區(qū)海山街道辦的梧桐社區(qū)迄今還未接到有關(guān)居住證施行的相關(guān)通知。“沒有任何培訓(xùn)，也沒有文件說明�！鄙鐓^(qū)工作人員許劍生對(duì)記者說。
“獲得居住證的人到底能享受什么福利，現(xiàn)在還不敢說。正式實(shí)行的時(shí)候沒有怎么辦？”鹽田區(qū)綜合治理辦公室副處長(zhǎng)葉健如此解釋為什么直到7月中旬，政府依然對(duì)居住證辦理細(xì)則三緘其口。
對(duì)這些大量涌入城市的外地勞工，城市在接受他們對(duì)城市增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)時(shí)，能給他們什么？這是中國(guó)進(jìn)入工業(yè)化，大量農(nóng)村人口進(jìn)城后，所有大城市要面臨的人口問題。
深圳市公安局副局長(zhǎng)、新聞發(fā)言人申少保表示，深圳市即將在8月試行的居住證將分為A、B兩類。政府認(rèn)可的穩(wěn)定職業(yè)者，可獲得A類居住證，這是一類有含金量的身份認(rèn)證，持證人可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B類居住證則是在這個(gè)城市立足的底線——所有在這個(gè)城市的非戶籍人口都必須辦理，才能獲得居住等基本權(quán)利。
以證件對(duì)城市人口進(jìn)行身份標(biāo)識(shí)是公共管理的一個(gè)敏感區(qū)域，通常會(huì)被民間輿論打上“二元結(jié)構(gòu)”“侵犯遷徙、居住權(quán)”等標(biāo)簽。深圳的居住證一事從2005年就開始提出，但推行日期一推再推，“其中爭(zhēng)議最大、政府顧忌最大的問題也就是社會(huì)公平�！鄙钲谑腥丝诠芾磙k公室調(diào)研員高華友說。
但是，這又是目前公共管理無法回避的問題�！爸袊�(guó)這樣一個(gè)資源少，人口多的國(guó)家，城市要搞現(xiàn)代化，一段時(shí)間內(nèi)社會(huì)必然二元�！敝袊�(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)教授何慧麗告訴記者，這是她和溫鐵軍等學(xué)者在長(zhǎng)期農(nóng)村實(shí)踐中得出的一個(gè)共識(shí)。
深圳即將試行的居住證，將對(duì)已然存在的二元社會(huì)進(jìn)行人口的重新分類，其中又涉及到公共資源分配的調(diào)整�！爸袊�(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，深圳完成了經(jīng)濟(jì)‘試驗(yàn)田’的任務(wù)。而現(xiàn)在，深圳需要當(dāng)起新的‘排頭兵’——在資源緊缺、人口密度高、社會(huì)發(fā)展矛盾突出的條件下如何構(gòu)建和諧社會(huì)�！鄙钲诰C合研究院主任研究員李津逵說。
資源匱乏下的移民綜合征
深圳的“長(zhǎng)安街”深南大道正在進(jìn)行修繕。出租車司機(jī)劉響告訴記者，在過去十年，他看到這條城市的主干道已經(jīng)進(jìn)行了兩次擴(kuò)建。路中間的分隔區(qū)由花壇變成為了單薄的白色鐵欄桿。有的路段兩邊的綠化帶也濃縮成窄窄的石基。這些變化讓深南大道從四車道變成了雙向六車道，但是堵車依然日益嚴(yán)重。
緊張的不僅是道路和公共交通。作為全國(guó)最缺水的城市之一，深圳市目前可供的水資源量?jī)H為12.59億立方米，而深圳2003年的用水量已達(dá)到12.3億立方米。也就是說，深圳年用水需求已基本達(dá)到供水能力的臨界點(diǎn)，而需求量每年仍以約7000萬立方米的速度增長(zhǎng)。市水務(wù)部門作了一個(gè)預(yù)測(cè)，到2010年，深圳市每年需水量將達(dá)到19.43億立方米。即使現(xiàn)在還在規(guī)劃中的東部水源工程二期全部建成，深圳可供水量也只有19.12億立方米。
土地也在告急。深圳三面環(huán)山，一面臨海，根據(jù)2003年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，平均每平方公里土地上有3597人生活。單憑這一個(gè)指標(biāo)，總面積不足2000平方公里的深圳就足以號(hào)稱“超大城市”。根據(jù)同期統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，總面積約16萬平方公里的北京，人口密度不過881人/平方公里。
1999年，深圳修建濱海大道，就開始學(xué)習(xí)香港填海造田。至今變成陸地的海域大約為34.65平方公里，相當(dāng)于5個(gè)蛇口半島。從海洋奪來土地的后果是，毗鄰大海的紅樹林自然保護(hù)區(qū)，10年來面積已縮減一半。如今可期待的增加土地方式是重新劃分市域，但看起來遙遙無期。 所有移民城市病的誘因中，“2001年收容遣送條例取消，沖擊最大。”高華友說。
2001年收容遣返制度廢止，暫住證失去強(qiáng)制效力。深圳市出現(xiàn)了短時(shí)間內(nèi)最大量的人口增長(zhǎng)�！皬�2001年之后兩年時(shí)間，深圳市暫住人口從700萬增加到1000萬。”高華友說。
隨之而來的，是“飛車黨”和“同鄉(xiāng)村”。流動(dòng)人口大量聚集的關(guān)外地區(qū)，成為一些新流民作奸犯科的高發(fā)場(chǎng)所。廣東地區(qū)臭名昭著的“飛車搶奪”，始發(fā)地就是深圳寶安區(qū)。“這些人在家鄉(xiāng)專門進(jìn)行摩托車訓(xùn)練，熟練之后來城市作案�！备呷A友說。據(jù)深圳市人口辦公室副處長(zhǎng)盧文彬2005年介紹，深圳基層派出所刑事發(fā)案量相當(dāng)于內(nèi)地中等城市的刑事發(fā)案量，而其中流動(dòng)人口犯案占98%，深圳同鄉(xiāng)村犯罪團(tuán)伙就有2000多。
此外，城市還開始出現(xiàn)一些形形色色的新面孔，比如每個(gè)十字路口等待紅燈亮起后行乞的乞丐，和在街頭兜售10元一支的玫瑰、不達(dá)目的不罷休的賣花小孩。最讓城市管理者頭痛和警覺的是在城市經(jīng)濟(jì)鏈條外流動(dòng)的攤販。據(jù)高華友介紹，自2001年后的兩年時(shí)間里，深圳一共有17.6萬戶無證經(jīng)營(yíng)戶，60萬戶無證攤販。
城市要反哺哪些人？
深圳現(xiàn)在每年流入十幾萬人，人口數(shù)量已經(jīng)“走到山頂”，深圳市發(fā)展改革局社會(huì)發(fā)展處董告訴記者說。深圳目前的人口結(jié)構(gòu)是：具有大專以上學(xué)歷的不足8.4%，而具有初中以下學(xué)歷的勞動(dòng)力人口卻占到66.52%。這些最低月薪不超過1000元的勞工，分享著最少的公共資源，卻曾經(jīng)是深圳最主要的城市競(jìng)爭(zhēng)力。
大量低薪的年輕勞工喂養(yǎng)了這個(gè)城市�！吧钲谟�20多年的時(shí)間，走完了別的城市需要200年才能完成的路。”深圳市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展所所長(zhǎng)楊立勛說，深圳能夠由1979年的31萬人口和只有一名工程師、國(guó)內(nèi)GDP不足2億元的寶安縣，變成今天的百萬人才、千萬人口和數(shù)千億GDP的超大城市，是大量廉價(jià)的勞工激活了深圳。
但這些人并不能全部享受“市民待遇”。國(guó)家發(fā)改委曾經(jīng)做過一個(gè)調(diào)查，花多少錢可以把深圳所有的流動(dòng)人口都轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝�。高華友算了一下，結(jié)論是：3年內(nèi)投入2000億。 深圳綜合研究院的主任研究員李津逵說：“根據(jù)我們的調(diào)查，每1億元的IT制造業(yè)投資，需配置1000個(gè)流水線上的工人。如果政府建造大批的‘廉租房’來安置工人，按現(xiàn)在城中村出租屋面積計(jì)算，建安工程投入需要1000億～1500億元，而深圳政府從1995年到2000年用于基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)的費(fèi)用只有350億元。也就是說，政府部門不吃不喝，也要花25年的時(shí)間才能滿足廉租屋的要求�！�
這是深圳政府不可能接受的一種調(diào)整人口結(jié)構(gòu)的方法。深圳市的財(cái)政收入支配中，基礎(chǔ)建設(shè)依然是第一位的。這是一個(gè)難以從道義上問責(zé)的問題�！俺鞘械幕灸繕�(biāo)就是增長(zhǎng)。”這是社會(huì)學(xué)家莫勒寧研究城市的特性后得出結(jié)論，“否則，城市會(huì)被房地產(chǎn)商拋棄在塵土中(轉(zhuǎn)而開發(fā)其他城市)。因此在土地開發(fā)商、銀行家、市長(zhǎng)以及媒體的共同作用下，城市增長(zhǎng)幾乎成為每一座城市異常強(qiáng)烈而一致的目標(biāo)。土地的銷售開發(fā)決定了城市最基本的擴(kuò)張形式�！� 在財(cái)力有限的情況下，大量的低級(jí)勞工從城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)變?yōu)槌鞘性鲩L(zhǎng)的障礙。深圳必須要對(duì)非戶籍人口進(jìn)行篩選。它用的是漸進(jìn)式——每年投入幾百億，轉(zhuǎn)入16萬個(gè)戶籍指標(biāo)，也就是說，每年從800萬農(nóng)民工和30萬工商戶中，挑選出可以幫助它增長(zhǎng)的16萬個(gè)人。
居住證的福利想象
入戶指標(biāo)每年都沒有全部完成。能夠進(jìn)入這類指標(biāo)的是三類人：獲得高級(jí)技術(shù)職稱，三年個(gè)人納稅總額24萬，以及政策遷戶口。前兩類占了深圳戶籍指標(biāo)的絕大多數(shù)，也是深圳市流動(dòng)人口“轉(zhuǎn)正”的主要方式。但1000萬人中，符合政府設(shè)定的市民條件的人并不多。 獲得A類居住證的人群，是轉(zhuǎn)化為戶籍人口的后備軍。他們需要在深圳有穩(wěn)定工作至少半年以上并且簽定了勞動(dòng)合同。和全國(guó)其他城市的外來就業(yè)者相比，能夠獲得A證者此前已經(jīng)享受著令人羨慕的福利待遇：擁有一張社�？�，上面包含著他們?cè)谶@個(gè)城市的醫(yī)療，養(yǎng)老和失業(yè)的保障。如果住院，他們可以從這張卡上直接劃掉90%的費(fèi)用。和另一個(gè)超大型的移民城市——北京相比，這是商業(yè)保險(xiǎn)才能享受到的內(nèi)容。他們的孩子也大量進(jìn)入當(dāng)?shù)厝雽W(xué)。目前深圳的80萬中小學(xué)生，有60萬都是外地人口。
實(shí)際上，“以前深圳市政府的財(cái)政體系只管182萬深圳戶籍人口，而現(xiàn)在則擴(kuò)大到了包括非戶籍人口在內(nèi)的827萬人，社會(huì)保障等多數(shù)公共服務(wù)已經(jīng)開始逐步覆蓋到全社會(huì)�！鄙钲谏鐣�(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)樂正說。
而182萬有深圳戶口的人還享受著政府更全方位的照顧。比如他們可以在失業(yè)的3個(gè)月里去政府免費(fèi)提供的培訓(xùn)中心學(xué)車，還可以報(bào)銷門診大部分費(fèi)用。這些零碎的差別，折算成現(xiàn)金也是一筆不小的數(shù)目。高華友1995年就做過測(cè)算，將一個(gè)流動(dòng)人口轉(zhuǎn)為戶籍人口，市財(cái)政將為此支付15萬元。按今天的市價(jià)，“每人至少需要35萬。”高華友說。
但即使是沒有歷史包袱的深圳也不敢一步跨越這些界限，實(shí)現(xiàn)“城市大同”。目前所知，政府給A類居住證獲得者的福利增加，是給予他們更多的信用，擴(kuò)展他們?cè)谶@個(gè)城市的生活空間�！氨热纾梢蚤_通全球通手機(jī)，這之前是需要本地戶口才能辦理的業(yè)務(wù)。還有銀行貸款，不需要保證金限制，還有信用卡的額度等等�！备呷A友說。
