一些私營企業(yè)、娛樂場所、酒店、礦山、物業(yè)小區(qū)、商場等“私招濫雇”保安人員現(xiàn)象非常突出。這類保安人員只認錢和老板

　　公安部提供給《瞭望》新聞周刊的統(tǒng)計數(shù)字顯示，我國保安人員總數(shù)已達到230萬人，超過了我國現(xiàn)有公安警力的總?cè)藬?shù)。到2010年，我國保安人員將達到500萬人。

　　對身邊這樣一支越來越壯大的“看家護院”隊伍，許多市民流露出的卻是越來越復雜的感情。

　　一方面，保安已成為單位和小區(qū)越來越重要的守護力量；另一方面，越來越多的保安打人及犯罪事件不斷發(fā)生。

　　保安隊伍在構建和諧社會的今天，在健全社會服務體系、協(xié)助維護社會治安方面成為一支重要的“輔警”力量。2006年，全國保安隊伍直接抓獲違法犯罪嫌疑人員16.2萬名，有效緩解了公安機關警力不足。同時，有67名保安員在崗位上獻出了年輕的生命，6679名保安員英勇負傷。

　　同時，保安業(yè)內(nèi)人士都承認，保安市場服務水平參差不齊的現(xiàn)象一直沒有從根本上得到好轉(zhuǎn)，快速發(fā)展的保安隊伍和保安產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化面臨著諸多深層次矛盾。

　　如何促進保安市場的規(guī)范與健康發(fā)展？如何讓這支上百萬人的隊伍成為構建和諧社會的重要力量？《瞭望》新聞周刊組織了專題調(diào)研，深入多個省市進行調(diào)查。

　　保安違法事件頻發(fā)

　　銀書君16歲就曾經(jīng)在家鄉(xiāng)瘋狂搶劫4起，被法院判處有期徒刑10年。出獄后他去上海打工，花50元購買了一個假身份證。而物業(yè)公司招聘他時，只翻看了身份證，當場就拍板要他了。

　　2005年7月24日，銀書君騙開了上海龍柏香榭苑小區(qū)年僅24歲的鮑源源的家門，搶劫財物并奸殺了她。

　　而截至去年10月，上海20萬從事保安工作的人員中，只有不到5萬人經(jīng)過嚴格審核和培訓。物業(yè)公司自主聘請保安時，往往只是從身體強壯程度考慮。

　　不規(guī)范、多隱患，成為我國保安市場和保安隊伍的一個顯著特征，保安人員違法犯罪事件屢屢發(fā)生：

　　2006年6月17日，百度公司一名女員工留宿公司，掌握門卡的保安潛進去，欲實施強奸，遭反抗后用刀將她刺死；

　　2006年6月29日，北京朝陽區(qū)北苑家園紫綬園13號樓某室業(yè)主夫婦在家中遇害，兇手竟是這個小區(qū)的保安隊長。

　　如果說上述案例僅是個別保安員的極端行為，那么頻繁發(fā)生的暴力事件中，一些保安充當?shù)膮s是黑打手和惡勢力的角色。

　　2007年4月11日，北京朝陽區(qū)八里莊“遠洋國際”和臨近的“住邦2000”，因路權糾紛進行混戰(zhàn)，雙方物業(yè)的50余名保安對峙，用消防栓、滅火器和磚頭毆斗。

　　5月6日，廣州白云區(qū)京溪路“御品”樓盤20多名建筑工人討欠薪，卻慘遭樓盤保安持鐵棍、扳手暴打，現(xiàn)場有人還公開叫囂：“打死一個工人給20萬！”。最終造成9名工人受傷。

　　5月10日，青島市南京路上，蘭先生被違法設置在人行道上的護欄打中頭部，向設置護欄的“創(chuàng)意100園區(qū)”討說法時，和兒子一起遭到園區(qū)物業(yè)經(jīng)理率領多名保安的毒打，導致父親鼻梁骨折，兒子脛骨骨折。

　　5月24日，石家莊市公安局民警王南海出警時，遭到國客大酒店“護場人員”圍攻毆打。王南海嘴角被打破，三顆牙齒松動，佩槍槍綱被拽斷，警車鑰匙丟失……

　　物業(yè)糾紛中保安打業(yè)主已經(jīng)不再是新聞，中國人民大學“社區(qū)治理”課題組2001～2005年先后對北京100多個居民小區(qū)進行調(diào)研，結果顯示：業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生過嚴重糾紛的小區(qū)占80%，與物業(yè)管理人員及保安產(chǎn)生肢體沖突和暴力沖突(不包括威脅和恐嚇)的占37%。

　　課題組介紹，一些保安人員暴力犯罪，更多的是為了雇主的利益，沒有規(guī)范的保安正面臨著由社會安全職業(yè)淪為雇主打手、幫兇甚至惡勢力的質(zhì)變。

　　體制之困與法律之惑

　　并不是所有的保安公司都存在上述問題，存在混亂現(xiàn)象的主要集中于物業(yè)保安和“黑保安”兩類保安隊伍中。

　　以北京市為例，從事保安性質(zhì)工作的人員分4類：一是公安機關組建的保安服務企業(yè)2家，保安員8萬余人；二是各單位內(nèi)部自建值守力量約4萬人，負責內(nèi)部治安秩序維護，不對外派駐；三是物業(yè)管理公司從事安全服務人員約5萬人，占物業(yè)從業(yè)人員的20%；四是非正規(guī)保安服務企業(yè)，即未經(jīng)公安機關批準從事保安服務的“黑保安”企業(yè)，約3.5萬人。

　　本應是老百姓信賴的保安，現(xiàn)在卻成為不少人恐慌和重點提防的危險對象�！�瞭望》新聞周刊調(diào)查發(fā)現(xiàn)，出現(xiàn)問題較多的是游走在公安部門監(jiān)管范圍之外的第三和第四類保安隊伍。據(jù)公安部治安管理局去年組織的摸底調(diào)查結果顯示，全國未納入監(jiān)管的非正規(guī)保安隊伍有150多萬人。

　　因為客戶的需求層次不同，未經(jīng)公安機關審查批準的“黑保安公司”遍地開花。2006年，北京公安機關對擅自經(jīng)營保安培訓、保安服務的非正規(guī)保安服務企業(yè)逐一開展調(diào)查和登記，214家非正規(guī)保安企業(yè)、1033個非正規(guī)保安駐勤點、3.5萬余名非正規(guī)保安員浮出水面。

　　北京市公安局內(nèi)保局副局長張強告訴本刊記者，立法滯后制約了公安機關對保安行業(yè)的監(jiān)管工作，行政機關要依法行政，無法可依的狀態(tài)使監(jiān)管工作十分被動。由于缺少行業(yè)法律法規(guī)，一些社會人員到工商部門注冊了保安咨詢、勞務服務等性質(zhì)的公司，在名稱上也不叫“保安”，公安機關無法掌握保安行業(yè)的準確情況，無法進行監(jiān)管。

　　張強說：“保安員違法犯罪，可以依照《治安管理處罰法》和《刑法》處理，企業(yè)違規(guī)經(jīng)營問題公安機關則無能為力。更嚴重的是，一些非正規(guī)保安企業(yè)對從業(yè)人員不政審、不培訓、不嚴格管理，大量不法分子進入這一行業(yè)，形成惡勢力�！�

　　除“黑保安”之外，另一類出事較多的是物業(yè)保安。北京市公安局內(nèi)保局保安和技術防范管理處處長初京介紹，公安部門對物業(yè)保安的準入、監(jiān)管和處罰缺乏依據(jù)和手段，其根源在于兩部法規(guī)的矛盾。

　　公安部2000年出臺的《關于保安服務公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》中規(guī)定：“保安服務公司只能由公安機關組建，其他任何單位、部門、個人不得組建�！�

　　而建設部2003年頒布的《物業(yè)管理條例》則規(guī)定：“物業(yè)管理企業(yè)雇請保安人員的，應當遵守國家有關規(guī)定。保安人員在維護物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的公共秩序時，應當履行職責，不得侵害公民的合法權益。”

　　初京解釋說，根據(jù)物業(yè)條例，物業(yè)公司可以自聘保安，從事保安服務。這就帶來了一個管理難題：北京警方對保安公司普遍實行的證照前置審批，在物業(yè)公司行不通。例如，一家保安公司上一年若發(fā)生暴力事件，警方可不予年審吊銷其執(zhí)照。而對物業(yè)公司，警方只能查處肇事保安員，物業(yè)條例中對公司也沒有罰則。這就是很多物業(yè)公司，指使保安員毆打業(yè)主后，仍然能夠執(zhí)業(yè)的原因。

　　隨著我國商品房制度的推行，物業(yè)公司自聘保安的數(shù)量已經(jīng)不可小視。以北京為例，目前全市物業(yè)管理公司從事安全服務人員約5萬人，占物業(yè)從業(yè)人員的20%，已經(jīng)遠遠超過沒有在公安機關備案登記的所謂“黑保安”數(shù)量。

　　中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏指出，物業(yè)保安的問題只是一個縮影，目前酒店、民營企業(yè)、礦山等，都存在大量自聘保安。記者日前在石家莊、哈爾濱、北京、南寧等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些私營企業(yè)、娛樂場所、酒店、礦山、物業(yè)小區(qū)、商場等“私招濫雇”安保人員現(xiàn)象非常突出。這些安保人員因未在公安機關備案，也少有培訓，對外也不稱保安，導致管理部門監(jiān)管失控。他們不講法，只認錢和老板，扮演著“惡勢力、黑打手”的角色。

　　怎樣才能規(guī)范發(fā)展

　　讓保安市場步入健康發(fā)展的軌道，是各地的共識。去年以來，各地公安機關抓整頓，強素質(zhì)，整合了一大批保安資源，初步遏制了保安市場混亂的局面。

　　北京市的做法引人關注。北京市去年下發(fā)了《關于加強對保安服務企業(yè)保安培訓機構監(jiān)督管理工作的意見》。這一文件明確規(guī)定：開辦保安企業(yè)須經(jīng)公安機關前置審批，工商部門才給予辦理營業(yè)執(zhí)照。這樣不僅從源頭上堵住了非正規(guī)保安企業(yè)進入市場，而且建立起了公安、工商聯(lián)合執(zhí)法的機制，公安部門列入違法犯罪黑名單的企業(yè)，工商部門將不給予年審。

　　通過嚴格的審核程序，一批非正規(guī)保安企業(yè)被準許加盟到北京市保安服務總公司(以下簡稱“北京保安”)旗下并接受管理，支付加盟費用并以北京保安名義開展業(yè)務，合格的非正規(guī)保安企業(yè)被“招安”；此外，不合格的非正規(guī)保安公司工商部門不予年審，新建保安公司不符合規(guī)范的，被工商部門拒絕審批。

　　“分流一批、規(guī)范一批、死亡一批”，北京的做法取得了明顯的成效，北京保安市場秩序好轉(zhuǎn)是明顯的，據(jù)統(tǒng)計，今年一季度北京警方查辦案件中，涉及非正規(guī)保安問題的案件比去年同期下降了43.8%。

　　然而這一做法引發(fā)爭議。一家小型保安公司負責人告訴本刊記者，北京保安業(yè)的“特許加盟”根本不是市場行為，是政府部門強制的，我不愿加盟，更不愿意每月交納營業(yè)額3%的“加盟費”，但是不加盟就不給我經(jīng)營牌照，就要取締。說白了加盟就是給我們戴頂“紅帽子”，保安業(yè)什么時候才能真正市場化？

　　初京接受本刊記者采訪時說：“我們的整頓措施，都是依靠擴展邊緣法規(guī)、與其他部門協(xié)同進行，相當于‘打擦邊球’執(zhí)法。北京市出臺的《關于加強對保安服務企業(yè)保安培訓機構監(jiān)督管理工作的意見》，公安機關前期調(diào)研就用了近一年時間，如果沒有這個文件，根本控制不了非正規(guī)保安的發(fā)展勢頭�！�

　　初京同時認為，清理整頓只能解決一時問題，要想從根本上使保安行業(yè)納入規(guī)范化、法制化發(fā)展軌道，必須通過保安立法來解決。本刊記者了解到，目前全國人大已對保安業(yè)立法作了前期準備，《保安法》已進入立法機關工作日程安排范圍。

　　許多保安服務企業(yè)和專家都對立法規(guī)范保安服務業(yè)表示期待。北京央務恒遠保安服務有限公司總經(jīng)理宋祥銀說，保安服務業(yè)發(fā)展二十多年來一直沒有法律規(guī)范和保障，造成了保安業(yè)后期發(fā)展的混亂局面。

　　中國人民公安大學治安系副主任張弘說，現(xiàn)階段我國的保安企業(yè)市場化水平仍然很低，當務之急是加強監(jiān)管和規(guī)范。如果下一步保安業(yè)全面對外開放，國外保安公司進入中國執(zhí)業(yè)，“管辦合一”的管理體制顯然是不行的，應依法進行規(guī)范，實行“管辦分離”。

　　公安部副部長劉金國透露，保安立法的核心內(nèi)容就是將經(jīng)營保安服務納入行政許可項目，明確具體條件、標準和程序；改革公安機關獨家辦保安服務企業(yè)的規(guī)定，允許符合條件的公民、法人和其他組織依法開辦保安服務企業(yè)；建立市場準入制度，培育統(tǒng)一、開放、競爭、有序的保安服務市場，逐步實現(xiàn)公安機關由“辦保安”向“管保安”轉(zhuǎn)變。保安服務市場開放以后，公安機關履行的監(jiān)管責任不是小了，而是任務更重、要求更高、責任更大了。

　　作者：李舒 王勉 孫英威