7月12日下午，居住在北京北五環(huán)附近的解放軍6109廠宿舍區(qū)的111戶居民，每戶領(lǐng)到了3000元噪音賠償款。北京市朝陽區(qū)法院立案庭法官將錢款送到宿舍區(qū)，由居民就近領(lǐng)取。
五環(huán)路從2000年開始修建，因與6109廠宿舍太近，施工噪音長期影響居民生活。2005年宿舍區(qū)的兩戶居民起訴施工單位，要求賠償，朝陽法院判決賠償每戶3000元。幾個月前，宿舍區(qū)另外的111戶居民也要提起訴訟，朝陽區(qū)法院向施工單位發(fā)出司法建議，建議從大局出發(fā)，妥善解決糾紛。施工單位采納了法院建議，同意給這些居民實(shí)行相同賠償。
這是朝陽法院利用司法建議解決有關(guān)群眾利益的又一次成功案例。
朝陽法院的司法建議促成了許多在全國都有影響的事件的解決。比如，對全國牙防組的多種牙膏和口香糖的非法認(rèn)證進(jìn)行審查等。
另據(jù)報(bào)道，近3年里江蘇省南京市政府許多親民便民政策和措施的出臺都與法院的司法建議密切相關(guān)。
在我們的社會生活中，法院的司法建議正在起著重要的影響作用。
司法建議是指這樣一種工作方式：法院在審理案件中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門和單位在制度和管理上存在重大疏漏和缺陷，但又不屬于法院處理范圍，法院針對這些問題提出改進(jìn)建議，供其參考。司法建議正在受到社會越來越多的關(guān)注，法院也越來越多采用這種方法影響社會生活，無疑這是在新的社會條件下出現(xiàn)的新的社會現(xiàn)象。
一樣的司法建議，不一樣的境遇 有的地方100%采納，有的地方70%“石沉大�！�
今年初，北京日報(bào)發(fā)表一篇記者調(diào)查，說2006年北京的朝陽區(qū)法院、昌平區(qū)法院、第一、第二中級法院共發(fā)出172份司法建議，收到回函50份，反饋率僅為29%，“七成石沉大海”。
這份調(diào)查出來后，引起社會的關(guān)注，北京市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這是個重要問題，要求相關(guān)部門調(diào)查。不少人為司法建議受冷落而感嘆。有人在報(bào)上發(fā)表評論說：“司法建議落空尷尬了誰？”因?yàn)樗痉ńㄗh大多針對行政機(jī)關(guān)，因此，有人說這是司法建議遭遇到了行政機(jī)關(guān)的“傲慢與偏見”
然而同樣是法院的司法建議，江蘇省南京市的情況就大不相同。
從2003年到2005年，南京市兩級法院共發(fā)出司法建議千余份，大多受到相關(guān)部門和單位的重視。人民法院報(bào)說，由于這些司法建議被廣泛采納，法院成了黨委、政府的決策參謀。
山東省對法院的司法建議也普遍比較重視。山東大眾日報(bào)報(bào)道，近2年里，山東省法院發(fā)出司法建議萬余件，大部分得到重視和反饋。
山東德州市中院去年發(fā)出司法建議100多份，被相關(guān)部門采納占80%以上。威海市中院從2004年以來共發(fā)出司法建議32份，被相關(guān)部門采納了30份，采納率為93.75%。
江蘇省淮安市楚州區(qū)法院今年以來共發(fā)出司法建議20多份，全部被相關(guān)單位采納。不僅是回復(fù)，而且采納，百分之百地采納。
“司法建議能否產(chǎn)生作用主要取決于被建議單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。”北京市朝陽區(qū)法院民一庭副庭長陳曉東說。
“北京的大‘衙門’多，很多官員的等級觀念比較重，一般不把法院放在眼里�！北本┠撤ㄔ旱姆ü僬f。
其實(shí)也未必。同樣是大衙門，對待司法建議的態(tài)度也不一樣。2003年前，民航的機(jī)票上時(shí)間地點(diǎn)全是英文，上海一位女士不知道機(jī)票上寫的是浦東機(jī)場還是虹橋機(jī)場，走錯了機(jī)場，誤了航班，起訴了航空公司。上海徐匯區(qū)法院支持乘客的訴求，并向民航總局發(fā)出司法建議，建議機(jī)票上始發(fā)地和到達(dá)地要用我國通用文字。民航總局采納了這一建議，很快發(fā)出通知，修改了機(jī)票上的相關(guān)文字。
然而，今年南方航空公司超額賣出機(jī)票，致使有的乘客買到票上不了飛機(jī)，無法按時(shí)出行，耽誤了重要工作，因而提出索賠。北京朝陽區(qū)法院同樣支持了乘客訴求，并發(fā)出司法建議，建議民航總局制定有關(guān)超售機(jī)票的規(guī)章制度。然而3個月過去了，民航總局對此份建議沒有任何反應(yīng)。
也不是“大衙門”才對司法建議不理不睬。北京朝陽法院的一份調(diào)研報(bào)告表明，被建議的單位有一半是企業(yè)，中小企業(yè)對待司法建議也往往持這樣的態(tài)度。
只有兩部法律3處提到司法建議 司法建議只是建議，還是有強(qiáng)制性？
“法律上對司法建議沒有專門規(guī)定，”北京市朝陽區(qū)法院民一庭副庭長陳曉東說，“所有法律法規(guī)中，只有3處提到司法建議”。
《民事訴訟法》的第103條規(guī)定，有關(guān)單位妨礙法院調(diào)查取證，或拒不按法院協(xié)助執(zhí)行通知書凍結(jié)或劃撥存款，拒不扣留被執(zhí)行人的收入等，法院可向有關(guān)機(jī)關(guān)提出對這樣單位的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予紀(jì)律處分的“司法建議”。
《行政訴訟法》第65條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定，一審法院可以向該行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)提出給予單位主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人以法律處分的“司法建議”。接受“司法建議”的機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院。
兩條法律可歸納為一個意思，即有關(guān)單位妨礙法院調(diào)查、不協(xié)助法院執(zhí)行、不履行裁判時(shí)，法院可以建議該單位的上級或監(jiān)察部門對該單位負(fù)責(zé)人予以紀(jì)律處分。
“單從現(xiàn)有法律規(guī)定看，司法建議的涉及面應(yīng)該是很窄的。”中國青年政治學(xué)院法學(xué)副教授周澤說，“但是從現(xiàn)實(shí)和發(fā)展角度看，擴(kuò)大司法建議范疇，對一些社會問題，對行政和企事業(yè)單位工作方面的問題提出建議，還是很有必要的，有很積極的社會意義”。
周澤同時(shí)也認(rèn)為，由于司法建議擴(kuò)大應(yīng)用范圍，缺乏法律授權(quán)，因而不具有強(qiáng)制性，接受單位也沒有執(zhí)行的義務(wù)。司法建議僅僅就是建議而已，只具有道義上的宣傳、提醒效力。只是由于法院本身的特殊權(quán)威性，其效力更強(qiáng)而已。但法院這樣做體現(xiàn)出一種社會責(zé)任感，應(yīng)該充分肯定。
“司法建議是什么性質(zhì)，沒有法律規(guī)定也不好界定，”北京大學(xué)法學(xué)院副教授傅郁林說，“但可以說它不屬于司法權(quán)范圍，是司法權(quán)的一種拓展”。
傅郁林認(rèn)為，既然不屬于司法權(quán)力范圍，法官就沒有特定義務(wù)去發(fā)司法建議，接受單位也沒有一定執(zhí)行的義務(wù)�？傊�，司法建議應(yīng)該有一個邊界，而且不應(yīng)隨意擴(kuò)展這個邊界。發(fā)出司法建議應(yīng)該是慎重的，同時(shí)不應(yīng)該過份強(qiáng)調(diào)接受單位的理解和執(zhí)行。
“起到建議和提醒的作用就可以了�！备涤袅终f。
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在一篇文章中較詳細(xì)論述了司法建議制度。
他說他到過一些國家，從沒聽說過國外法院有類似中國的司法建議制度。他說歐美國家的法院遵循的是司法獨(dú)立的原則，司法不受外部干涉，也不干預(yù)外部事務(wù)。司法堅(jiān)持不告不理，不過問和干預(yù)其他機(jī)關(guān)和組織內(nèi)部事務(wù)。司法要維持權(quán)威，一方面依仗公正裁判，另一方面依仗自身的權(quán)力約束。
但姜明安同時(shí)認(rèn)為，我們國家有其自身不同的特點(diǎn)。我們的國家機(jī)關(guān)間既要各司其責(zé)，相互制約，又要相互合作。司法機(jī)關(guān)除了裁決訴訟與爭議，還要維護(hù)公共秩序，參與構(gòu)建和諧社會。因此，對在審判中發(fā)現(xiàn)的有普遍傾向的問題，有責(zé)任提醒有關(guān)單位和部門改進(jìn)工作和管理。據(jù)此，他認(rèn)為司法建議“是個好制度”。
長期建立的工作制度 難以追溯其起源有文件規(guī)定，還是自發(fā)形成？
北京大學(xué)法學(xué)院副教授傅郁林認(rèn)為，司法建議應(yīng)該是我國法院的一項(xiàng)例行性工作，并非由于法律規(guī)定。
《行政訴訟法》是1989年4月頒布的，《民事訴訟法》是1991年4月頒布的，而在此之前的很長時(shí)期，法院就已經(jīng)在實(shí)行司法建議制度。
傅郁林以前當(dāng)過法官，她說，至少在1987年法院就有司法建議。北京朝陽法院退休老法官黨春源1964年大學(xué)畢業(yè)就到朝陽法院工作，還曾編寫過法院的審判志。據(jù)他說，他剛參加工作時(shí)法院的領(lǐng)導(dǎo)和老同志就教他如何起草司法建議。
“那時(shí)候司法建議就是一項(xiàng)成熟的制度了，”黨春源說，“也可能是抗日戰(zhàn)爭時(shí)期我們解放區(qū)的法院創(chuàng)建、形成的”。
黨春源推測，最初應(yīng)該有一個什么文件規(guī)定，只是時(shí)間久遠(yuǎn)人們都淡忘了。黨春源說，上世紀(jì)60年代，司法建議大多針對單位對職工的教育，單位的安全、治安防范等問題。
“那時(shí)案件少，司法建議更少�！秉h春源說。
“過去司法建議數(shù)量少，但作用比較大，”北京市朝陽區(qū)法院副院長張雯說，“接受單位也比較重視，近幾年就差一些了”。
張雯認(rèn)為問題可能還有另一面，就是現(xiàn)在單位面對的問題和矛盾也比過去多得多，獨(dú)立自主性也要大得多，對法院的建議看得也淡了。但作為法院，不能因?yàn)樗痉ńㄗh受關(guān)注度減低而放棄或減低自己的責(zé)任。
對司法建議的重視是2000年以后的事。法院在審理案件中越來越感到有許多案件是某一類矛盾的集中體現(xiàn)。解決一個案件需要提醒有關(guān)部門和單位從制度上入手進(jìn)行改進(jìn)，因此出于社會責(zé)任心，提出司法建議。
有人提出應(yīng)該加強(qiáng)司法建議的法律地位，讓它上升為法律行為。對此，法律界許多人持審慎態(tài)度。傅郁林教授就明確表示不必進(jìn)一步強(qiáng)化司法建議的約束性。不少法官也有類似的看法。
朝陽法院執(zhí)行二庭庭長汪冬認(rèn)為，目前司法建議的定位應(yīng)該是合適的。如果提高它的約束性和強(qiáng)制力，勢必將要相應(yīng)提高其嚴(yán)密性，縮小其適用范圍，而且數(shù)量也勢必大幅減少，不如目前稍有一定靈活性和彈性，更為有利。
司法建議將會是一個長期的工作制度 時(shí)代的要求，也是責(zé)任的體現(xiàn)
今年3月，最高法院下發(fā)通知，要求全國法院要進(jìn)一步提高認(rèn)識，重視司法建議工作，在審理案件中發(fā)現(xiàn)普遍性或需要提請注意的問題，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)單位提出司法建議。以利于完善工作方法，管理體制和規(guī)章制度。通知強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)司法建議，有利于實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。有利于維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)和諧發(fā)展。
這應(yīng)該看作對司法建議的性質(zhì)和方法意義的基本規(guī)定。
“司法建議，既要緊扣黨委政府的工作中心，又要關(guān)注人民群眾的切身利益�！蹦暇┦兄屑壏ㄔ涸洪L徐立新說。
“法院是社會矛盾的集中地�！北本┦谐枀^(qū)法院副院長張雯說，“通過審理案件，可以發(fā)現(xiàn)案件背后的大量矛盾，一些案件就是帶有某類矛盾的特征。就這些矛盾向有關(guān)部門和單位提出建議，對消除社會矛盾，促進(jìn)社會穩(wěn)定都有重要作用”。
張雯舉了一個近期例子，朝陽法院雙橋法庭的法官姜春玲是全國十佳法官，她在審理一個老太太被公共汽車軋了腳而索賠的案件時(shí)，了解到東四環(huán)四惠橋汽車站管理混亂。她親自到車站了解情況，作了周密調(diào)查，提出解決方案，向市公交公司發(fā)出司法建議。市公交公司對建議很重視，也很贊賞姜春玲提出的整頓方案，派出工作組對四惠車站進(jìn)行了整頓，很快就建立起良好秩序。
“司法建議很多時(shí)候也在客觀上減輕了群眾的訴累和法院的工作壓力，節(jié)約了司法資源，是雙贏或多贏的結(jié)果”。張雯說。
提出司法建議，對法院來說是很慎重的事。一般程序是，某件案子引發(fā)一項(xiàng)動議，經(jīng)由庭、院領(lǐng)導(dǎo)同意，由專人執(zhí)筆起草，再經(jīng)多級討論，最后由主管院領(lǐng)導(dǎo)批改，有時(shí)還經(jīng)多名領(lǐng)導(dǎo)審閱才最后定稿。目前司法建議已逐漸形成一定格式，以增強(qiáng)其嚴(yán)肅性、嚴(yán)密性。
朝陽區(qū)法院在實(shí)施過程中，重要的司法建議發(fā)送還與媒體相結(jié)合，采用公開的形式，社會影響和效果更加顯著。
“發(fā)司法建議，工作量一般是比較大的�！背柗ㄔ簣�(zhí)行二庭庭長汪冬說，“要善于發(fā)現(xiàn)問題，提出設(shè)想；要經(jīng)調(diào)查研究，反復(fù)討論。有時(shí)為發(fā)一份建議，上上下下走好幾個來回。但大家的積極性還是很高，發(fā)司法建議，在我們感覺，很多時(shí)候是一種社會責(zé)任感在推動”。(記者 李 郁)
