看著自己包里的50余份公文，郭世宇對(duì)自己的上訪越來(lái)越?jīng)]有信心。
包里裝著厚厚一沓材料。有全國(guó)人大常委會(huì)給他出具的信訪介紹信，有法院的判決書，有在檔案館里查到的市政府文件，有法院、政府之間來(lái)往的公函復(fù)印件……13年來(lái)，包里已積攢了各式公文50余份，分別來(lái)自人大、法院、檢察院、政府辦公室、信訪局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局等12家機(jī)關(guān)。
這些公文全部是為了解決一個(gè)問(wèn)題：海南省三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)的國(guó)有土地使用權(quán)問(wèn)題。
郭世宇是示范區(qū)內(nèi)一家飲料廠的負(fù)責(zé)人。示范區(qū)內(nèi)還有制冰廠、冷凍廠等十幾家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1994年，這十余家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)始陷入與示范區(qū)所在地——榆港居委會(huì)的糾紛中。這場(chǎng)糾紛，讓十余家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從1996年起相繼癱瘓，至今不能開(kāi)工生產(chǎn)，昔日的三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范小區(qū)，已成了一片廢墟。
一張國(guó)土證毀掉一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)
南邊海，是海南省三亞市著名風(fēng)景區(qū)鹿回頭山腳下的一片國(guó)有土地，上世紀(jì)70年代這里還是荒山、海灘。1971年,它被劃撥給榆港作為漁民新村(但沒(méi)有批準(zhǔn)文書)。當(dāng)時(shí)的榆港生產(chǎn)大隊(duì)曾發(fā)動(dòng)群眾，歷時(shí)3年填海造地。
1987年后，榆港(已成居委會(huì))把這塊地方的30多畝土地相繼承包給寶島制冰廠、鹿城飲料廠、永興冷凍廠等十幾家企業(yè)，承包期限為10年~20年不等，允許企業(yè)從事工業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。到上世紀(jì)90年代初期,這些廠已投資近億元，相繼發(fā)展壯大，每年給三亞市帶來(lái)幾百萬(wàn)元的稅收，解決近千人就業(yè)。南邊海也成為三亞市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的示范小區(qū)。
然而，到1992年，三亞市征用南邊海土地進(jìn)行舊城改造，十幾家企業(yè)都在改造范圍內(nèi)。榆港居委會(huì)在了解了政府要求企業(yè)自主改造后，認(rèn)為南邊海土地使用權(quán)歸居委會(huì)，便于1994年7月向三亞市國(guó)土局申辦土地使用證。1995年年初，南邊海的10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也聯(lián)名向三亞市政府提交了申辦土地使用證的報(bào)告。
糾紛由此產(chǎn)生。1996年3月，三亞市政府下發(fā)《三府函(1996)31號(hào)文件》，決定將南邊海的土地使用證發(fā)給10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。榆港居委會(huì)不服市政府的決定，并向有關(guān)部門反映。
三亞市人大常委會(huì)就此組織有關(guān)部門進(jìn)行了專門調(diào)查，于1996年8月發(fā)《三人常函(1996)2號(hào)文件》給三亞市政府，建議市政府按國(guó)家土地管理法有關(guān)規(guī)定，對(duì)10家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)現(xiàn)用的土地辦理征用手續(xù)后，重新辦理土地使用權(quán)出讓給這10家企業(yè)，并盡快辦理土地使用證。
一個(gè)月后，三亞市政府下發(fā)了落實(shí)人大常委會(huì)意見(jiàn)的文件《三府函(1996)163號(hào)文件》，要求三亞市房產(chǎn)管理局盡快為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)放土地使用證，并給榆港居委會(huì)以適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。10家企業(yè)將來(lái)發(fā)展了，也要為榆港居委會(huì)的社會(huì)公益等事業(yè)多作貢獻(xiàn)。
然而，榆港居委會(huì)仍然不服三亞市政府的《通知》，并組織村民將飲料廠和冷凍廠的大門堵住。土地權(quán)屬糾紛矛盾開(kāi)始激化，一些企業(yè)從此開(kāi)始停產(chǎn)。
矛盾雙方頻頻上訪三亞市委、市政府、市人大，要求明確土地使用權(quán)。
時(shí)間又拖了7個(gè)月，三亞市政府在兩難的情況下改變了政策，以政府辦公室名義下發(fā)《會(huì)議紀(jì)要》(三府辦［1997］31號(hào))，重新確定榆港居委會(huì)具有南邊海土地使用權(quán)。文件明確：三亞市房產(chǎn)管理局先給榆港居委會(huì)辦理土地使用證，在此基礎(chǔ)上，同時(shí)給具備條件的企業(yè)辦理土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓手續(xù)。企業(yè)要獲得土地使用權(quán)，必須經(jīng)榆港居委會(huì)同意。
《會(huì)議紀(jì)要》下發(fā)后一個(gè)月，三亞市國(guó)土局為榆港居委會(huì)頒發(fā)了國(guó)有土地使用證，但10家企業(yè)卻沒(méi)有按當(dāng)初協(xié)調(diào)的辦法，同時(shí)獲得居委會(huì)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。
十幾家企業(yè)最終將市政府和榆港居委會(huì)告上了法庭。
辦公室《會(huì)議紀(jì)要》與政府文件哪一個(gè)效力大？
辦公室與市政府文件哪一個(gè)效力大？海南省的三級(jí)法院給出了不同的答案。
三亞市城郊人民法院在1998年12月進(jìn)行初審時(shí)認(rèn)為，南邊海一帶的土地屬國(guó)有土地，三亞市人民政府在《三府函(1996)31號(hào)文件》和“163號(hào)文件中”，決定由三亞市房產(chǎn)管理局依法給予企業(yè)辦理國(guó)有土地使用權(quán)手續(xù)，盡快發(fā)給土地使用證，但三亞市政府的職能部門國(guó)土局在三亞市未撤消上述文件和未取得被告(三亞市政府)同意批準(zhǔn)的情況下，給第三人榆港居委會(huì)發(fā)證，違反了法定程序。
三亞市城郊人民法院最終判決被告三亞市政府撤消給榆港居委會(huì)發(fā)證的行為，重新作出具體的行政行為。
初審判決之后，三亞市人民政府服判不上訴，而榆港居委會(huì)不服，上訴到三亞市中級(jí)人民法院。三亞市中院1999年5月二審一改城郊法院的判決，認(rèn)為城郊法院一審認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，使用法律不當(dāng)，應(yīng)予撤消。
三亞市中級(jí)人民法院二審判決的依據(jù)主要有三點(diǎn)：一是南邊海的爭(zhēng)議土地是當(dāng)年榆港大隊(duì)在上世紀(jì)70年代付出3年勞動(dòng)填海造地形成的；二是南邊海的爭(zhēng)議土地是榆港居委會(huì)以租賃形式承包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的，榆港居委會(huì)是實(shí)際的開(kāi)發(fā)利用者；三是三亞市政府辦公室的31號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》是處理南邊海爭(zhēng)議土地連續(xù)幾個(gè)行政行為中的最后一個(gè)。
9家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)三亞市中級(jí)人民法院的二審不服，申請(qǐng)?jiān)賹彛蝗齺喪兄屑?jí)人民法院于2000年8月駁回。
2002年9月，海南省高院在復(fù)查后駁回鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的再審申請(qǐng)。2005年11月，海南省高院又一次駁回十幾家企業(yè)的申訴。
2006年8月，海南省高院的主管副院長(zhǎng)親自帶隊(duì)前往三亞，與三亞市領(lǐng)導(dǎo)人就企業(yè)申訴一事進(jìn)行協(xié)調(diào)，并在10月份向三亞市政府發(fā)出司法建議函，建議三亞市政府完成其下屬辦公室未完成的事項(xiàng)，利用行政手段，妥善化解糾紛。
記者注意到，海南省高院給十幾家企業(yè)的駁回申訴通知書中，對(duì)三亞市政府的做法進(jìn)行了含蓄的批評(píng)。稱：三亞市政府對(duì)涉案土地權(quán)屬問(wèn)題的處理，先后作出多次決定，有的內(nèi)容不完全一致，以及與有關(guān)部門、三亞市人大的有關(guān)決定、決議不一致。三亞市政府在處理爭(zhēng)議過(guò)程中的不確定性和反復(fù)性，人為地增加了問(wèn)題的復(fù)雜性，其行政程序確有瑕疵。
多一份公文多一份失望
郭世宇特別看重一份三亞市人大向省人大的匯報(bào)材料。這份2006年底的匯報(bào)材料不到300字，內(nèi)文寫到：三亞鹿城食品飲料有限公司等九家企業(yè)，因不服三亞市中級(jí)人民法院(1999)三中行終字第一號(hào)行政判決，近年來(lái)多次越級(jí)上訪，直至全國(guó)人大，但該案目前仍得不到妥善處理。一是該案三亞市人大常委會(huì)曾組織相關(guān)部門進(jìn)行專門調(diào)查，并下發(fā)《三人常函(1996)2號(hào)文件》給市政府，市政府按照該文件精神又下發(fā)了《三府(1996)163號(hào)文件》。我們認(rèn)為以上兩個(gè)文件是正確的。二是該案已經(jīng)省高院審查。按有關(guān)規(guī)定，三亞市人大不便監(jiān)督，為了妥善解決矛盾，消除不利因素，故建議省人大依法監(jiān)督。
“雖然知道三亞市人大支持我們這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，但也知道他們有些無(wú)奈�！惫烙钫f(shuō)。
而一份海南省檢察院的公文，則讓郭世宇和他的同伴無(wú)法理解。
2001年4月，針對(duì)南邊海企業(yè)不服三亞市政府給榆港居委會(huì)頒發(fā)《國(guó)有土地使用證》，不服三亞市中院的判決，海南省人民檢察院經(jīng)過(guò)初步審查，認(rèn)為三亞中院的判決可能存在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十四條規(guī)定之情形，為進(jìn)一步查清案情，決定立案審查。
該條規(guī)定內(nèi)容為：人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。得知省檢察院立案后，郭世宇和同伴們著實(shí)欣喜了一陣，感覺(jué)希望來(lái)了。誰(shuí)知道這一等就是六年，到現(xiàn)在仍然沒(méi)有結(jié)果。
郭世宇沒(méi)有了最初時(shí)的自信：“我們普通老百姓覺(jué)得多一份公文就多一份希望，現(xiàn)在的情況卻是多一份公文多一份失望�！�(記者 任明超)
