烏日圖：城鎮(zhèn)化不能定位為振興經(jīng)濟的工具

　　訪全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委副主任委員烏日圖

　　要堅守土地公有制性質(zhì)不能變、耕地紅線不能動、農(nóng)民利益不能損三條底線

　　文∕《瞭望》新聞周刊記者李紹飛王仁貴

　　剛剛結(jié)束的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出，推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。

　　會議還從人口轉(zhuǎn)移、土地利用、資金保障、城市布局、城市建設(shè)和城市管理六大方面，進行了具體的部署。

　　藍圖已經(jīng)繪就，下一步關(guān)鍵在于如何落實。為此，《瞭望》新聞周刊記者專訪了全國人大常委會委員、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員烏日圖。

　　“將城鎮(zhèn)化納入

　　經(jīng)濟社會總體布局中”

　　《瞭望》：如何理解中央城鎮(zhèn)化工作會議“使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程”這一要求？

　　烏日圖：城鎮(zhèn)是工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的產(chǎn)物，是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，要符合經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，不能簡單地將城鎮(zhèn)化當(dāng)作應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟增速放緩的新的經(jīng)濟增長點來推動，它也不單單是振興經(jīng)濟的工具，所以此次會議強調(diào)要順勢而為、水到渠成，這一思想關(guān)系到未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式和路徑。

　　從習(xí)近平總書記和李克強總理的講話中可以看出，更多的是強調(diào)要冷靜、客觀地推進城鎮(zhèn)化，而不是要求大干快干，要真正把它納入到經(jīng)濟社會發(fā)展的總體布局中，避免運動式地推進城鎮(zhèn)化可能產(chǎn)生的問題。

　　我們知道中央的城鎮(zhèn)化工作會議準(zhǔn)備了很久，現(xiàn)在看來很有必要。通過一年多來的深入調(diào)研和廣泛討論，達到了統(tǒng)一思想認識的目的，為下一步城鎮(zhèn)化建設(shè)進入一個正確的軌道奠定了基礎(chǔ)。中央提出了一個到2020年城鎮(zhèn)化率達到60%左右的目標(biāo)，我認為這不是工作任務(wù)，是對未來經(jīng)濟社會發(fā)展的預(yù)測，否則可能會出現(xiàn)層層加碼，盲目刮風(fēng)的問題。

　　當(dāng)然，在具體工作中還是要繼續(xù)處理好政府與市場、中央與地方的關(guān)系，否則，難免一些地方還會出現(xiàn)把城鎮(zhèn)化建設(shè)變成行政意志甚至長官意愿。近些年類似的教訓(xùn)不少，如有的城市的風(fēng)格甚至就取決于當(dāng)?shù)匾话咽值膫�人喜好。

　　從根本上講，要把城鎮(zhèn)化建設(shè)納入到法治軌道，加快城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的立法工作，不能換一屆領(lǐng)導(dǎo)就換一個城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展的模式。

　　“城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”

　　《瞭望》：這兩年，理論上關(guān)于“人的城鎮(zhèn)化”的論述很多，但具體實踐尚有差距，按戶籍人口和常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化水平相差十幾個百分點，如何解決這一現(xiàn)實問題？

　　烏日圖：人的城鎮(zhèn)化，就是說城鎮(zhèn)化要以人為本，城鎮(zhèn)化不是簡單的建樓房、造廣場、修馬路。

　　李克強總理的報告中提出了解決“三個1億人”的問題，一是已經(jīng)進城常住的1億多非戶籍人口，主要是農(nóng)民工群體；二是處在城市邊緣，集中于棚戶區(qū)和城中村的1億左右非戶籍人口，也主要是農(nóng)民工；三是未來中西部地區(qū)可能將進入城市的1億農(nóng)業(yè)人口。我們的城鎮(zhèn)化就是要解決好這三個1億人的農(nóng)轉(zhuǎn)非問題。

　　對此，我有一些思考�，F(xiàn)在我們一談到城鎮(zhèn)化往往就是考慮農(nóng)村還有多少人將進入城市，即最后一個1億人群，但我以為首先要考慮和解決的應(yīng)該是，如何讓已經(jīng)在城市常住的1億左右的農(nóng)民工和在城市邊緣的棚戶區(qū)與城中村生活的1億左右的失地農(nóng)民成為真正意義上的城里人，這2億農(nóng)民工雖然人在城市但并未享受到城市居民的待遇。

　　我們只有先著手解決第一個1億人和第二個1億人的問題，才能在工作中發(fā)現(xiàn)這2億人真正成為城市人后對我們城市經(jīng)濟發(fā)展帶來什么變化，對教育、醫(yī)療、文化、社會保障以及住房、交通等諸多方面產(chǎn)生什么影響，對城市管理、社會治安等一系列問題提出什么需求。通過上述的工作總結(jié)經(jīng)驗，為迎接解決第三個1億人做好準(zhǔn)備，也就是說，我們要先把已經(jīng)在胃里的消化了，再把嘴里的吞咽了，才能再準(zhǔn)備進食，這符合中央積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化的思路。

　　否則，急于通過各種手段把農(nóng)村現(xiàn)有人口轉(zhuǎn)移到城市中來，可能會衍生諸多問題。譬如，這些年出現(xiàn)的農(nóng)民被上樓、被城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。所以，此次城鎮(zhèn)化工作會議特別指出推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅持自愿、分類、有序的原則，要充分尊重農(nóng)民意愿，保護農(nóng)民權(quán)益，我認為還要加一個公平的原則，即將農(nóng)民轉(zhuǎn)變成城市居民的政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平。

　　進一步而言，關(guān)于第三個1億人的問題，他們進城的多少取決于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的步伐和形式，而不是先規(guī)劃建設(shè)出城市再來吸納農(nóng)村人口進城，因為只有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段，才能釋放出富余農(nóng)業(yè)勞動力人口。城鎮(zhèn)是逐步積累成的，而不是靠一夜之間建成的。

　　提高城鎮(zhèn)化比例并不意味著要把現(xiàn)有的農(nóng)村鏟平，把所有的農(nóng)民都變成城市人。如果在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，當(dāng)?shù)啬軌蚓偷匚�收農(nóng)業(yè)富余人口，這一地區(qū)農(nóng)村就會發(fā)展成為一個小城鎮(zhèn)，為什么一定要人為規(guī)劃到城市中來呢？

　　中國是一個擁有13億人口的大國，不一定要拿西方發(fā)達國家城市化水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)人口的比例來衡量我們城鎮(zhèn)化水平的高低。而且，城鎮(zhèn)化率的高低也不必然是經(jīng)濟社會發(fā)展水平的標(biāo)志，特別是像中國這樣的人口大國，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與其他國家一定會有差異。

　　從這一意義上說，推進城鎮(zhèn)化一定不能放松農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，因為沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化也不可能成功。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化需要農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化作支撐，工業(yè)及服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要而且能夠吸納農(nóng)村的富余勞動力是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的前提，而農(nóng)業(yè)只有實現(xiàn)了現(xiàn)代化才能解放出一部分勞動力支持城市經(jīng)濟發(fā)展，因此說城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

　　“城鎮(zhèn)化要有產(chǎn)業(yè)支撐”

　　《瞭望》：對推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，此次城鎮(zhèn)化工作會議提出，強化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，有何深刻內(nèi)涵？

　　烏日圖：長期以來，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)忽略了小城鎮(zhèn)，就像工業(yè)經(jīng)濟中對小微企業(yè)重視不夠一樣。表面上看，小城鎮(zhèn)吸收人口能力不如大城市，但總量上看還是小城鎮(zhèn)吸納人口多，中國現(xiàn)有城市600多個，建制鎮(zhèn)近兩萬個，還有很多非建制鎮(zhèn)�，F(xiàn)在的問題是小城鎮(zhèn)不發(fā)達，功能不齊全。改革開放以來，工業(yè)發(fā)展主要集中于大中城市，工業(yè)基地建設(shè)也主要是以大城市為依托建立起來的，小城市、建制鎮(zhèn)基本沒有成規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展受到限制，這里有經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律使然，也有政策導(dǎo)向問題。

　　所以，城鎮(zhèn)化發(fā)展要有產(chǎn)業(yè)支撐，才能吸納人口，這就要引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向中小城市擴散，這可以和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，但是也要順勢而為。實際上，近幾年已有這樣的趨勢，譬如沿海大城市的一些企業(yè)越來越多地向中西部地區(qū)的中小城市轉(zhuǎn)移。

　　當(dāng)然，也不是每個城鎮(zhèn)都要有規(guī)模的產(chǎn)業(yè)支撐才能發(fā)展，由于大城市的擁擠、生活費用的昂貴、環(huán)境污染等原因，必然會在大城市周邊出現(xiàn)一些服務(wù)型的小城鎮(zhèn)。如國外一些大城市周邊就有很多居住生活型的小城鎮(zhèn)。

　　《瞭望》：你曾提到，有些地方把城鎮(zhèn)化理解為建造城市。當(dāng)前在城市建設(shè)的用地方面主要存在哪些問題？

　　烏日圖：最近這些年不少地方熱衷于擴城建市，小城市希望成為大城市，大城市希望成為特大城市，大家都要搞各種園區(qū)，設(shè)多種功能中心，建設(shè)國際大都市，這背后有經(jīng)濟規(guī)模擴大的欲望驅(qū)使，但更有政績工程的因素影響，由于盲目地擴大建設(shè)用地，建設(shè)開發(fā)區(qū)，以及各種形象工程，在土地資源本身稀缺的條件下，造成土地的浪費、利用效率低等問題。

　　中央擔(dān)心未來城鎮(zhèn)化仍會走這樣的老路子，所以，首先就要從用地方面進行嚴格的限制，除了提出土地公有制性質(zhì)不能變、耕地紅線不能動、農(nóng)民利益不能損這三條底線外，強調(diào)使用好存量，用好現(xiàn)有土地資源，發(fā)揮其最大的效率。

　　“避免規(guī)劃成為行政意志

　　要有法律保障”

　　《瞭望》：人口、土地之外，城鎮(zhèn)化建設(shè)另一個焦點是資金，城鎮(zhèn)化建設(shè)中，資金究竟如何保障？

　　烏日圖：如今，地方政府不差錢的時代已經(jīng)過去了，原先依靠過度土地開發(fā)維持的土地財政模式已經(jīng)難以為繼，現(xiàn)有城鎮(zhèn)土地資源日益緊張，地方債務(wù)風(fēng)險加大。下一步城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量資金，錢從哪里來？

　　從政府角度，城鎮(zhèn)化建設(shè)中最需要重視的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，依靠現(xiàn)有的政府財力，無法滿足現(xiàn)實需求。這需要國家政策性支持，這次會議提到要建立多元可持續(xù)的資金保障機制，主要在三個方面：一是允許地方政府發(fā)行市政債券；二是發(fā)揮好政策性金融機構(gòu)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用；三是要放開市場準(zhǔn)入，允許非公企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域，讓非國有資本進入，參與到城市公用設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營中來。前些年我在地方調(diào)研時遇到過類似的案例，很多城市的政府沒有財力建污水處理廠，有的建成了交給有關(guān)部門管理也難以正常運轉(zhuǎn)。但也有地方將它交給企業(yè)去運營，政府給予綜合利用的政策支持，后者通過對城市廢棄物的回收利用、綜合管理等措施運轉(zhuǎn)得很好。

　　不過，現(xiàn)在很多地方還沒有在這些領(lǐng)域放開對非國有資本的限制。一直以來，我們有一個觀念，即政府承擔(dān)責(zé)任的事情一定要政府部門來經(jīng)辦。其實，政府應(yīng)該提供的法定的公共產(chǎn)品也完全可以交由市場主體來提供，誰經(jīng)辦更有效率就可以交給誰，這要由市場來起決定性作用。

　　《瞭望》：此次城鎮(zhèn)化工作會議強化了規(guī)劃的重要性地位，要求一張藍圖干到底。怎樣協(xié)調(diào)地方的自主性和規(guī)劃的權(quán)威性之間的關(guān)系？

　　烏日圖：長期以來，國家規(guī)劃缺乏法定地位，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)不少問題。下一步要加快規(guī)劃的立法工作，目前，《發(fā)展規(guī)劃法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》已經(jīng)列入到十二屆全國人大立法規(guī)劃中，相關(guān)部門對這兩部法律立法工作都比較積極，正在加快起草工作，爭取能夠提請本屆人大審議。因為越來越多的部門已經(jīng)意識到，缺乏法律保障，很多規(guī)劃很難完全落到實處。

　　只有制定完備的法律，才能為規(guī)劃提供可靠的保障，不論是誰上臺，都必須按照規(guī)劃進行，避免規(guī)劃成為行政意志，只有這樣才能一張藍圖干到底。□