財(cái)稅改革:解決土地財(cái)政膨脹 管住政府“閑不住的手”(3)

　　激活中央、地方兩個(gè)積極性

　　改革就是利益的調(diào)整，財(cái)稅體制改革調(diào)整的重點(diǎn)之一就是中央和地方的利益關(guān)系，其目標(biāo)是理清權(quán)責(zé)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。對此，近年來在財(cái)權(quán)的不斷減少和事權(quán)的不斷增加中“煎熬”的地方政府充滿期待。

　　地方政府賬本載不動(dòng)太多事權(quán)

　　廣西柳城縣人口過40萬，財(cái)政供養(yǎng)人員1.1萬，以甘蔗種植為支柱產(chǎn)業(yè)。2012年全年實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入6.7億元，其經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況在相鄰縣中算中等。

　　對縣情非常熟悉的縣長告訴半月談?dòng)浾�，老百姓有很多修水利、通公路方面的要求，可�?cái)政又無力解決，“囊中羞澀”的地方干部都不敢輕易下鄉(xiāng)調(diào)研。他只能表態(tài)：“盡力向上級爭取�！�

　　縣財(cái)政局提供了一份詳細(xì)清單《財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目支出應(yīng)列未列表》，密密麻麻共9頁，詳細(xì)列出了縣里數(shù)十個(gè)部門的經(jīng)費(fèi)支出，上面寫著：“集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費(fèi)75萬元”、“第六次人口普查費(fèi)30萬元”、“水利項(xiàng)目配套100萬元”……

　　縣人大常委會(huì)一名副主任告訴記者，上面這份清單通過了人大審議，但因?yàn)槌�出收入范圍，不能�?shí)現(xiàn)財(cái)政平衡預(yù)算，所以只能以“應(yīng)列未列”體現(xiàn)。實(shí)際上，僅2010年，該縣無法安排進(jìn)預(yù)算的必需開支項(xiàng)目支出達(dá)1.2億元。由于可用財(cái)力不足，該縣甚至連維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要都難以保證。

　　2012年6月8日，審計(jì)署對54個(gè)縣財(cái)政性資金進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。結(jié)果顯示，當(dāng)前縣、市兩級政府確實(shí)存在事權(quán)不清晰，上級政府下放事權(quán)過多，地方支出責(zé)任不斷增加，與其自身財(cái)權(quán)不完全匹配的現(xiàn)象。這些都讓地方財(cái)力背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)。

　　黑龍江七臺(tái)河市財(cái)政局干部劉慶浦舉例說明了基層財(cái)政增支壓力不斷加大的現(xiàn)狀：七臺(tái)河市教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出比例從2009年的13.8%提升到2012年的18.2%；保障房建設(shè)支出占財(cái)政支出比例由幾乎為零發(fā)展到現(xiàn)在的15.3%。

　　轉(zhuǎn)移支付改革化解“專項(xiàng)配套”之困

　　從制度設(shè)計(jì)上看，現(xiàn)行財(cái)稅制度通過轉(zhuǎn)移支付能夠彌補(bǔ)地方在執(zhí)行事項(xiàng)上的財(cái)力不足，但實(shí)踐中卻問題多多。

　　1994年我國實(shí)行分稅制，確定了中央和地方的財(cái)政收入劃分，對于中央集中財(cái)力、加大對中西部地區(qū)的財(cái)力補(bǔ)助、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，都發(fā)揮了巨大作用。分稅制有利于中央意圖的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化了中央政府對地方政府的調(diào)節(jié)，使中央財(cái)政在宏觀調(diào)控中處于主動(dòng)地位。如今，三農(nóng)、文教、衛(wèi)生、科技等支出，都是由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府共同負(fù)責(zé)。

　　中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組研究表明，當(dāng)前，中央政府集中了大部分財(cái)政收入，其中很少一部分會(huì)被存起來，作為中央預(yù)算金的來源；中央政府自己花的錢大概占1/3；最大的一塊則是通過稅收返回、轉(zhuǎn)移支付等途徑撥付給地方政府。地方政府除了自己掙的錢外，約一半財(cái)政收入要靠上一級政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持。

　　安徽淮北市財(cái)政局預(yù)算科科長焦福生認(rèn)為，分稅制的實(shí)施效果及其優(yōu)點(diǎn)，都是顯而易見的，然而在長期的實(shí)踐中，問題逐漸顯現(xiàn)，以專項(xiàng)配套對地方“錢袋子”的負(fù)擔(dān)尤甚。在一些地方，轉(zhuǎn)移支付資金大部分是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，地方可自由支配的資金數(shù)量有限。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目很多都要求地方財(cái)政配套資金，有些項(xiàng)目要按照1:1比例配套。

　　中部地區(qū)某縣縣長向記者反映，雖說爭到項(xiàng)目，就爭到了錢，可上面要求縣財(cái)政拿出錢配套，而縣里面實(shí)在拿不出錢�？h長回憶，2009年縣里向省里各部門爭取項(xiàng)目資金1.3億元，主要用于水庫加固除險(xiǎn)等方面。為爭取這些項(xiàng)目資金，他到省里申請項(xiàng)目的專項(xiàng)匯報(bào)不下20次。爭取到資金后，縣財(cái)政被要求配套資金3000多萬元。上級經(jīng)常前來檢查某些工作是否足額支出財(cái)力，縣里不得不拆東墻補(bǔ)西墻挪用經(jīng)費(fèi)。他無奈地比喻道，“八個(gè)瓶子四個(gè)蓋，只有輪換著來蓋”。

　　針對此，十八屆三中全會(huì)明確要求，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付傾斜，將有效減輕地方財(cái)政配套負(fù)擔(dān)，有利于地方輕裝上陣落實(shí)各項(xiàng)建設(shè)。此外，專家建議，在保持分稅制財(cái)政體制基本穩(wěn)定的前提下，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　調(diào)整事權(quán)，激活中央、地方兩個(gè)積極性

　　許多專家學(xué)者表示，地方“錢袋子”的窘迫現(xiàn)狀與各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范的現(xiàn)象有直接關(guān)聯(lián)。事權(quán)劃分不清，既不利于盡責(zé)，也不利于問責(zé)。

　　十八屆三中全會(huì)明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，強(qiáng)調(diào)“適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。

　　“突出強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任，實(shí)際蘊(yùn)含了‘錢由誰來花更合理’的內(nèi)涵。”財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希說，權(quán)責(zé)的明晰將有效激活中央和地方兩個(gè)積極性。

　　專家建議，對于中央政府與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，應(yīng)當(dāng)用法律進(jìn)行規(guī)范。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云認(rèn)為，成熟市場經(jīng)濟(jì)國家在財(cái)稅體系建設(shè)方面的一大共性，是制定具有較高層次效力的法律，對政府間支出責(zé)任、收入劃分以及轉(zhuǎn)移支付安排等財(cái)政關(guān)系以立法形式予以明確。以美國為例，作為聯(lián)邦制國家，美國的憲法對于聯(lián)邦、州和地方三級政府的支出責(zé)任作出了明確界定。

　　一些專家認(rèn)為，針對事權(quán)的具體劃分，中央和地方將展開新一輪互動(dòng)。通過這種良性的互動(dòng)，彼此的權(quán)責(zé)將更為明晰�；�動(dòng)的結(jié)果，將帶來各級政府權(quán)力清單的明晰化，推進(jìn)政府效能建設(shè)，使公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行。（記者 程士華 閆祥嶺 李斌 徐海波 江毅）