反腐創(chuàng)新的歷史追問：千年反腐為何失��？

　　說起中國的反腐制度，不可謂不嚴(yán)密，黨內(nèi)黨外的立體式監(jiān)督如果能夠到位，可以說是天網(wǎng)恢恢，疏而不漏。在這樣嚴(yán)密的反腐制度的監(jiān)控下，仍然無法遏制腐敗官員的前赴后繼，地方政府所推出的“反腐創(chuàng)意”，從一定程度上應(yīng)該肯定，但難起根本效果。

　　清官反腐、重典反腐、運動反腐、制度反腐四種主要方式各有特色

　　可以說反腐怪招也是腐敗重壓下的一種無奈之舉。數(shù)千年來，世界各國先賢仁人與腐敗犯罪的斗爭，大體遵循兩條路線，一是通過道德建設(shè)，在道德自律上下功夫，把人的行為約束寄托在主體的道德良知上，可稱之為倫理型反腐或人治型反腐;另一種路線則求助于法律制度，在權(quán)力制約和制度控制上下功夫，把人的行為約束寄托在外在的強制性規(guī)范的壓力上，可稱之為法理型反腐或法治型反腐。兩條路徑互相交叉，各有側(cè)重，衍生出了清官反腐、重典反腐、運動反腐、制度反腐四種主要方式。這四種方式各有特色，在特定的歷史條件下都體現(xiàn)了獨特的存在價值，產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。然而，歷史一再證明，這些反腐方式因其先天的殘疾或后天的跛足，都沒有達到鏟除腐敗的土壤、遏制腐敗蔓延的目的。

　　清官反腐是人們最熟悉的反腐方式。千百年來，包拯、海瑞等一批批有良知的官員以其剛正不阿、秉公執(zhí)法、舍生請命、除暴安民的政治品格留下了千古美名，深受世人的愛戴和稱頌。清官的出現(xiàn)，為歷代士大夫樹立了道德的標(biāo)桿，對于封建政權(quán)的維系和鞏固，有著一定的積極意義。但封建社會的官吏，由于其剝削階級的本性，大多貪贓枉法。清官反腐的實質(zhì)是理想的人治期待，試圖以一人之力對抗一個體制，挽救一個王朝，其成效不但取決于清官本人的道德、能力、地位、精力和壽命，更取決于統(tǒng)治者的認(rèn)識和決心。在“家天下”的封建王朝，清官反腐的最終目的也是為了維護統(tǒng)治者的地位，是否要反腐，如何反腐，一切都要遵從統(tǒng)治者的旨意。這就決定了清官反腐只能是隔靴搔癢、曇花一現(xiàn)，不可能真正帶來政治的清明和社會的公正。

　　面對腐敗對統(tǒng)治秩序的侵害，歷代統(tǒng)治者為了維護自身的利益，達到根治腐敗犯罪的目的，不得不動用嚴(yán)刑酷法，這就是重典反腐。重典反腐以其手段的嚴(yán)酷，常常使許多官吏懾于刑罰的威嚴(yán)，不敢越雷池一步。這對于革除時弊、緩和社會矛盾、維護政權(quán)的運轉(zhuǎn)，在一定時間內(nèi)能起到立竿見影的作用。但血淋淋的懲罰手段可以震懾于一時，不能適用于長久。事實證明，重典肅貪決心最大、手段最殘酷的明朝，仍然是中國歷史上最腐敗的朝代。開國皇帝朱元璋曾百思不得其解，嘆曰：“吾欲除貪贓官吏，為何朝殺而暮犯?”究其原因，主要是重典反腐缺乏法律的普適性、穩(wěn)定性、公平性等特點，既無法制約統(tǒng)治者，也無法懲罰皇親國戚，而常常淪為政治斗爭的工具。重典反腐的不徹底、不嚴(yán)密、不可行由此可見一斑。

　　運動反腐，即依靠大規(guī)模的群眾運動懲治腐敗的反腐方式。上世紀(jì)以來，全世界至少有96個國家先后掀起規(guī)模不等的反腐敗運動，成為政治舞臺精彩的一幕。國際上比較典型的反腐運動，有意大利的“凈手運動”、韓國的“庶政刷新運動”等。中國比較典型的反腐運動，有20世紀(jì)50年代的“三反”、“五反”運動等。國內(nèi)外運動反腐的實踐表明，發(fā)動群眾與腐敗現(xiàn)象作斗爭影響大，震懾力強，能對腐敗分子形成巨大的打壓態(tài)勢，能及時遏制腐敗現(xiàn)象的滋長，同時能引導(dǎo)和培養(yǎng)公民的自治意識和民主意識，凈化政治環(huán)境和社會風(fēng)氣。但是，在現(xiàn)代化進程的大背景下，運動反腐與現(xiàn)代法制建設(shè)背道而馳，存在著諸多嚴(yán)重不足：一是難免使反腐敗成為一陣風(fēng)，無法保證反腐的穩(wěn)定性和長期性;二是人治因素和主觀隨意性大，反腐“過頭”與反腐“無力”并存;三是側(cè)重于事后打擊，疏于事前防范，往往事倍功半;四是降低經(jīng)濟效率，影響社會發(fā)展進程。正因為這些不足，運動反腐的方式往往被現(xiàn)代文明國家拋棄。

　　制度反腐為何也效果不佳

　　當(dāng)清官反腐、重典反腐和運動反腐不可能從根本上懲治腐敗時，制度反腐便成了人類文明由人治反腐到法治反腐的必然選擇。人們不禁要問，既然制度反腐是人類反腐的經(jīng)驗總結(jié)和歷史選擇，在人類幾千年的反腐實踐中，歷朝歷代也制定過許多制度，為什么最終都因腐敗而亡?改革開放以來，黨和政府頒布的制度可以說不勝枚舉，為什么腐敗仍如此猖獗?

　　改革開放以來頒布的法律制度，之所以對懲治腐敗的效果不佳，主要原因有三：

　　一是制度設(shè)計科學(xué)性待加強。我國目前的制度設(shè)計，雖然也注重權(quán)力的制約，但沒有形成權(quán)力制衡的有效機制。造成這種現(xiàn)象，首先是因為部門立法現(xiàn)象的大量存在。部門立法，往往只注重本部門權(quán)力的設(shè)計，忽視本部門責(zé)任的設(shè)計，寧可設(shè)計得粗一點，不愿設(shè)計得細一些，好擴充部門的行政自由裁量權(quán)，好給部門多留一點“活動空間”。部門立法不可避免地本能地回避權(quán)力制衡機制的設(shè)計。這些由于制度設(shè)計本身而帶來的問題，使制度本身充滿可鉆的“空子”，給制度執(zhí)行者的腐敗提供絕好的機會。而制度設(shè)計中的分權(quán)設(shè)計，制造出使一個人腐敗變成幾個人腐敗的可能。其次是法律條文內(nèi)容紊亂、形式分散，或見之于刑事法律，或見之于行政經(jīng)濟法規(guī)，或見之于部門規(guī)章制度，在反腐敗斗爭中難以操作，隨意性強，在一定程度上影響了反腐倡廉工作的進展。正因如此，造成目前反腐敗工作面臨制度信譽差、制度失效的局面。

　　二是制度執(zhí)行沒有剛性。立法難，執(zhí)法更難。制度的生命在于執(zhí)行，再好的制度不執(zhí)行，就會形同虛設(shè)，執(zhí)行不到位，就會如同一紙空文。就執(zhí)法需要而言，現(xiàn)在懲治腐敗犯罪方面的法律明顯滯后�，F(xiàn)有刑法既沒有對國家機關(guān)工作人員在廉潔自律方面的法律責(zé)任和義務(wù)作出特殊規(guī)定，對腐敗犯罪的懲處又明顯低于一般的盜竊犯罪，沒有貫徹罪刑相適的原則，難以起到應(yīng)有的懲戒和威懾作用。對腐敗懲治不力，有認(rèn)識上的原因，也有懲治不力的原因。同以上兩種原因相比，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題更嚴(yán)重。這也是我國目前查處出來的腐敗案件在整個腐敗案件中所占比例較少，進而導(dǎo)致腐敗高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢的一個重要原因。

　　三是反腐敗工作沒有一部統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法律。目前，我國防治腐敗的法律法規(guī)種類繁多，各種法律、規(guī)章制度多達1200余件。但是，這些法律、規(guī)章、制度沒有統(tǒng)一的規(guī)范要求，很多規(guī)章、制度缺乏科學(xué)論證，制度與制度之間互相抵觸、互相矛盾、缺乏系統(tǒng)性;各反腐機構(gòu)之間職能重疊，對一些具體法律條款解釋不一，嚴(yán)重影響和削弱了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。要改變這一狀況，建議出臺一部具有綱領(lǐng)性的反腐敗法，來協(xié)調(diào)各反腐敗機構(gòu)的關(guān)系，指導(dǎo)反腐敗立法，解決反腐敗機構(gòu)職能交叉重疊、反腐敗法律互不統(tǒng)屬、同一案件參照法律自由度較大等問題。

　　綜上所述，要提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力，必須提高制度的質(zhì)量和執(zhí)行的剛性�？茖W(xué)反腐制度是政治制度的重要組成部分，涵蓋了政治、經(jīng)濟、法律等方方面面�；�于對人性的缺陷、權(quán)力的濫用和利益的催化三個關(guān)鍵因素的限制，世界各國從加強對人的教育、對權(quán)力的制衡和對個人財產(chǎn)的監(jiān)督等，建立了一系列預(yù)防和懲治腐敗的制度。特別是在權(quán)力制衡和個人財產(chǎn)監(jiān)督上，一些發(fā)達國家以其源遠流長的法理傳統(tǒng)，不斷豐富完善，形成了一整套比較成熟的權(quán)力制約模式。如家庭財產(chǎn)申報制、金融實名制、公民信用保障號碼制等經(jīng)濟社會管理制度。此外，芬蘭、瑞士、英國、德國、新加坡、韓國等國，也都形成了具有各自特色的反腐敗機制。這其中既包括直接打擊腐敗的反腐制度、反腐機構(gòu)，也包括與之配套的輔助性制度。這些制度的組合運用，對于政治權(quán)力的制約和腐敗犯罪的預(yù)防懲處，起到了至關(guān)重要的作用。(知名反腐問題研究專家、湖南商學(xué)院副院長 王明高)