回眸新中國61年反腐路：從運(yùn)動(dòng)式到制度化

　　2010年10月1日，中華人民共和國迎來61華誕。在長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，取得了舉世矚目的偉大成就。

　　縱觀新中國成立以來的歷史，既是一部爭取中華民族獨(dú)立、解放、強(qiáng)盛和中國人民自由、民主、幸福的奮斗史，也是一部堅(jiān)持反腐倡廉、不斷加強(qiáng)自身建設(shè)的發(fā)展史。

　　站在今天的境況下，回首60多年來的中國反腐路，是一條從無到有，不斷完善，從運(yùn)動(dòng)式到制度化的道路。

　　“我黨無論是在幼年時(shí)期還是執(zhí)政時(shí)期始終把反腐敗作為一項(xiàng)重要工作。但是黨對于黨內(nèi)腐敗的嚴(yán)重性以及尋找如何抑制腐敗發(fā)展趨勢的途徑、方法、對策是有一個(gè)認(rèn)識過程的。探尋一條如何將反腐敗與經(jīng)濟(jì)建設(shè)改革開放有機(jī)結(jié)合起來的道路，是改革開放以來一直在做的工作�，F(xiàn)在，我們可以說已經(jīng)找到了�！敝醒朦h校政法部教授林喆對《法制日報(bào)》記者說。

　　運(yùn)動(dòng)式反腐初試水

　　翻開中國的歷史畫冊，不難發(fā)現(xiàn)，腐敗與反腐敗的較量可謂貫穿上下，一直是中國社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　林喆認(rèn)為，在建國伊始，對于反腐，第一代領(lǐng)導(dǎo)人就保持了高度清醒的頭腦。

　　“毛澤東是極了解中國社會(huì)的。他清醒地看到，管理這樣一個(gè)分散于遼闊疆土之上、尚處貧窮的人群，要引導(dǎo)他們走向富裕之路，其工程建構(gòu)是何等的巨大且艱難。因此，毛澤東選擇了所有權(quán)公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制這樣的管理形式，但是他也意識到了問題的另一面，要保證權(quán)力高度集中的國家管理系統(tǒng)有序地快速運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須純潔和疏通權(quán)力運(yùn)行的每一環(huán)節(jié)，使之不受阻礙�！绷謫凑f。

　　為此，毛澤東始終對權(quán)力的腐敗及行政機(jī)構(gòu)官僚化的可能性，保持一種高度的敏感和警覺。

　　1949年3月5日，在中國革命即將取得全國勝利的前夜，中國共產(chǎn)黨召開了七屆二中全會(huì)，毛澤東在會(huì)上極其嚴(yán)肅的告誡全黨：我們很快就要在全國勝利了。因?yàn)閯倮�，黨內(nèi)的驕傲情緒，以功臣自居的情緒，停頓起來不求進(jìn)步的情緒，貪圖享樂不愿再過艱苦生活的情緒，可能生長�？赡苡羞@樣一些共產(chǎn)黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過，但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊。我們必須預(yù)防這種情況。

　　毛澤東的擔(dān)心很快成為現(xiàn)實(shí)。建國不久，1951年11月，東北局給中央的報(bào)告中所揭露出的一些干部貪污、浪費(fèi)行為的事實(shí)使中央看到了問題的嚴(yán)重性。

　　12月1日，中共中央作出了《關(guān)于精兵簡政、增產(chǎn)節(jié)約、反對貪污、反對浪費(fèi)和反對官僚主義的決定》，明確表示，“嚴(yán)重的貪污案件的不斷發(fā)生，證明1949年春季黨的二中全會(huì)嚴(yán)重地指出資產(chǎn)階級對黨的侵蝕的必然性和為防止克服此種巨大危險(xiǎn)的必要性，是完全正確的�，F(xiàn)在是全黨動(dòng)員切實(shí)執(zhí)行這項(xiàng)決議的緊要時(shí)機(jī)了。再不切實(shí)執(zhí)行這項(xiàng)決議，我們就要犯大錯(cuò)誤。”

　　次年2月10日，中央高級干部，原天津地區(qū)負(fù)責(zé)人劉青山、張子善因“盜竊國家資財(cái)，勾結(jié)奸商非法經(jīng)營謀利，瓦解國家企業(yè)機(jī)關(guān)及貪污行賄等嚴(yán)重罪行”，于河北省保定市被處死刑。

　　“我專門到天津看過他們的展覽，作為當(dāng)時(shí)的地委專員的他們，辦公條件很簡陋，上面有他們獲得的各種功勛和受獎(jiǎng)情況，因此讓我很受震動(dòng)。劉、張二人作為高級干部被判死刑，被稱作‘新中國第一槍’，這實(shí)際上表明了以毛澤東為首的中國共產(chǎn)黨人反腐敗的決心�！绷謫凑f。

　　兩個(gè)月以后，中央政府就頒發(fā)了《中華人民共和國整治貪污條例》，之后便開始了“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)。

　　據(jù)林喆介紹，運(yùn)動(dòng)中所統(tǒng)計(jì)出的數(shù)字是讓人震驚的。東北、華北、華東、西南、西北五大地區(qū)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為122萬，在當(dāng)時(shí)被稱作“被糖衣炮彈打中的干部”。之后，從1956年到1964年之間，中央政府前后三次集中力量開始反腐倡廉運(yùn)動(dòng)。平均每隔兩年就開展一次反腐敗運(yùn)動(dòng)，而且每次運(yùn)動(dòng)都長達(dá)一年。

　　“毛澤東時(shí)代，基本上采取的是這樣一系列運(yùn)動(dòng)式的方式來反腐敗。而當(dāng)毛澤東發(fā)現(xiàn)一系列的措施都難以奏效時(shí)，他選擇了一種公開地、全面地、由下而上地發(fā)動(dòng)群眾徹底揭露黨和國家生活中陰暗面的政治運(yùn)動(dòng)形式，后來的發(fā)展方向違背了他的初衷，其教訓(xùn)是深刻的、全面地。”林喆說。

　　改革開放反腐“漸入佳境”

　　1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)召開，結(jié)束了中國長達(dá)十余年的內(nèi)亂，黨在思想、政治、組織等領(lǐng)域開始了全面的撥亂反正。黨和政府的監(jiān)督機(jī)制逐步恢復(fù)和完善，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作也逐漸走上了正常軌道。

　　1978年12月，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)恢復(fù)陳云為第一書記，鄧穎超為第二書記，胡耀邦為第三書記。面對十幾年造成的混亂局面，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的首要任務(wù)是對大量的冤、假、錯(cuò)案和錯(cuò)劃的右派進(jìn)行復(fù)審改正，重建黨規(guī)黨法。

　　中紀(jì)委擬定并報(bào)中央批準(zhǔn)了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。在貫徹這個(gè)準(zhǔn)則的座談會(huì)上，中紀(jì)委第一書記陳云提出了“執(zhí)政黨的黨風(fēng)問題是有關(guān)黨的生死存亡問題”的著名論斷。

　　隨著改革開放和工作重心向經(jīng)濟(jì)方面轉(zhuǎn)移，國外的一些生活方式和思想觀念，大量涌入國門，對長期生活在物質(zhì)匱乏和思想禁錮環(huán)境中的人們造成巨大沖擊，一些立場不堅(jiān)定的黨員干部開始鉆制度和管理上的漏洞，想方設(shè)法攫取金錢，追求享樂。這一階段，經(jīng)濟(jì)犯罪空前膨脹，貪污、受賄活動(dòng)日益猖獗。打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪活動(dòng)、保護(hù)改革開放，成為當(dāng)時(shí)反腐敗斗爭的一個(gè)重點(diǎn)。

　　1982年4月，中央發(fā)出《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)的決定》，號召所有共產(chǎn)黨員，都要積極行動(dòng)起來，同一切經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)和腐化變質(zhì)行為作堅(jiān)決的斗爭，絕不能姑息養(yǎng)奸。到1983年上半年，全國已揭露并依據(jù)黨紀(jì)國法立案審查的各類經(jīng)濟(jì)犯罪案件共約1912萬多件。

　　在經(jīng)濟(jì)體制整體轉(zhuǎn)型的過程中，行政權(quán)力與市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合的問題日益突出。

　　“在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，行政機(jī)關(guān)內(nèi)幾乎沒有‘某某人發(fā)財(cái)’的傳聞，一些精力充沛而又苦于無處消耗的中青年干部走出機(jī)關(guān)的大門，以公開、半公開或隱秘的方式干起了第二職業(yè)�！绷謫凑f。

　　這個(gè)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入新舊交替階段，國民經(jīng)濟(jì)高速增長，通貨膨脹日益嚴(yán)重，原材料和消費(fèi)品都出現(xiàn)了供不應(yīng)求的局面。于是，一些黨政機(jī)構(gòu)及其官員與商人勾結(jié)起來，利用手中的各種權(quán)力，鉆改革的空子，倒賣緊俏物資，倒賣政府批文，被社會(huì)稱之為“官倒”現(xiàn)象；一些地方和部門對中央的政策“變通”運(yùn)用，盛行“‘三燈’方針”，即所謂“見了紅燈繞著走，見了綠燈趕著走，沒有燈時(shí)摸著走”。

　　“當(dāng)時(shí)在流通領(lǐng)域存在著與行政權(quán)力有千絲萬縷聯(lián)系的4種人員：官商、已下海的原企事業(yè)行政人員、從事第二職業(yè)的企事業(yè)行政人員、從事經(jīng)紀(jì)人工作或其他經(jīng)營活動(dòng)的企事業(yè)離退休人員。與其他經(jīng)營人員的不同之處在于，他們現(xiàn)成地?fù)碛心撤N公權(quán)力，或者能夠以最小的代價(jià)獲得所需要的公權(quán)力�，F(xiàn)任的或就有的職務(wù)、經(jīng)歷、關(guān)系和人情是他們占有、謀取、購買或交換權(quán)力的一種資本，公權(quán)力在他們那里變成了一種可以買賣的商品�！绷謫凑f。

　　針對上述情況，1989年8月15日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于貪污、受賄、投機(jī)倒把等犯罪分子必須在限期內(nèi)自首坦白的通告》。8月19日，監(jiān)察部發(fā)布《關(guān)于有貪污賄賂行為的國家行政機(jī)關(guān)工作人員必須在限期內(nèi)主動(dòng)交待問題的通告》。

　　黨和國家一方面下大力氣對公司以及稅收、物價(jià)、財(cái)務(wù)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行專項(xiàng)整頓、檢查，完善管理制度，另一方面對違法分子也在進(jìn)行著雷厲風(fēng)行的揭露和懲處：1989年，全國處分黨員干部達(dá)到了近幾年的一個(gè)高潮。

　　黨的十五大進(jìn)一步明確了反腐敗斗爭的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制，表明了黨和國家決心把這場“嚴(yán)重政治斗爭”深入、持久地進(jìn)行下去的堅(jiān)強(qiáng)決心，極大地推動(dòng)了反腐敗斗爭的開展。

　　為了實(shí)現(xiàn)黨的十五大提出的“力爭在今后5年內(nèi)使黨政機(jī)關(guān)和干部隊(duì)伍中腐敗現(xiàn)象蔓延的勢頭得到遏制”的反腐敗階段性目標(biāo)，全國上下在過去的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大了打擊力度。在此期間，查獲了建國以來震動(dòng)最大、涉及職務(wù)最高的案件———由北京市原副市長王寶森畏罪自殺引出的陳希同腐敗案。

　　據(jù)了解，陳希同原是中央政治局委員、北京市委書記，在任期間非法占有數(shù)額巨大的貴重禮品，追求奢侈糜爛的生活，花巨額公款建造豪華別墅供自己享樂，僅吃喝揮霍公款就達(dá)100多萬元。陳希同于1998年7月31日被北京市高級人民法院以貪污罪、玩忽職守罪判處有期徒刑16年，贓物沒收上繳國庫。

　　這一時(shí)期的反腐實(shí)踐讓新的反腐指導(dǎo)思想和反腐方針理念呼之欲出。

　　中國改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平在竭力倡導(dǎo)改革開放的同時(shí)，也從宏觀上明確了反腐敗工作的指導(dǎo)思想。他指出，“打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)，我們說不搞運(yùn)動(dòng)，但是我們一定要說，這是一個(gè)長期的經(jīng)常的斗爭”，“在整個(gè)改革開放過程中都要反腐敗”。根據(jù)這個(gè)長期性戰(zhàn)略，黨和國家一方面致力于長期性的法制、制度的改革和建設(shè)，一方面集中力量打擊突出的犯罪活動(dòng)，遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)展蔓延的勢頭，不斷取得階段性成果。

　　制度性反腐風(fēng)起云涌

　　2002年11月，黨的十六大召開，形成了以胡錦濤為核心的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體。確立了“標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防”的反腐倡廉工作方針，懲治與預(yù)防腐敗的關(guān)系更加明確。

　　以黨的十六大召開為標(biāo)志，黨和政府真正進(jìn)入了制度反腐的階段。

　　隨著我國綜合國力的顯著增強(qiáng)，近年來的腐敗現(xiàn)象和腐敗行為也出現(xiàn)了一系列新的動(dòng)向。

　　林喆認(rèn)為，近年來腐敗的綜合特點(diǎn)包括，涉案區(qū)域及其官員的級別較高；貪腐數(shù)額越來越大，群蛀現(xiàn)象嚴(yán)重等。此外，還有買官賣官、官員賭博、裸官等較新腐敗形式。

　　“近年來腐敗現(xiàn)象的一大特點(diǎn)是，向兩頭發(fā)展：一方面是涉案人員級別升高、涉案金額增大、‘群蛀’現(xiàn)象嚴(yán)重，另一方面就是向基層滲透，向非領(lǐng)導(dǎo)干部的人員滲透。”林喆說。

　　與之相對應(yīng)的，是中央反腐敗政策的密集出臺。

　　“在很長的一段時(shí)期內(nèi)，反腐在中國都是一個(gè)敏感的話題，這種狀況直到2003年才發(fā)生改變，因?yàn)樵?003年《聯(lián)合國反腐敗公約》出臺了，中國很快加入到這個(gè)公約中。這樣一來，中國對國際社會(huì)就有所承諾，具體分為兩個(gè)階段，首先是懲治腐敗，其次是追逃貪官。此后，中國又陸續(xù)和一些國家簽訂了雙邊引渡條約�！绷謫凑f。

　　2004年被認(rèn)為是反腐敗力度較大的一年。

　　“在這一年當(dāng)中，中央陸續(xù)出臺了一系列重要舉措：首先是加強(qiáng)和改進(jìn)了國有企業(yè)反腐倡廉的工作；其次是中紀(jì)委統(tǒng)一管理了派駐機(jī)構(gòu)；第三是頒布了兩個(gè)條例，既《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，此外還發(fā)出了《關(guān)于堅(jiān)決制止借兩個(gè)條例學(xué)習(xí)培訓(xùn)之名搞不正之風(fēng)的通知》，因?yàn)榍皟蓚�(gè)條例剛剛發(fā)出，基層馬上就有借培訓(xùn)班來獲利，所以中央趕緊制止這種不正之風(fēng)；第四是確立了干部引咎辭職制度；第五是行政許可法的實(shí)施，國務(wù)院和地方組織取消和調(diào)整審批項(xiàng)目達(dá)到了1806項(xiàng)；第六就是中組部和中紀(jì)委組建了專門巡視機(jī)構(gòu)，中紀(jì)委和監(jiān)察部對56個(gè)派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行了統(tǒng)一管理；還有就是中紀(jì)委提出了新聞媒體應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督作用和導(dǎo)向作用，另外，開始了領(lǐng)導(dǎo)干部家屬境外留學(xué)預(yù)備制度，所謂預(yù)備，就是要提前匯報(bào)。”林喆說。

　　到2005年，則開始進(jìn)入了體系反腐敗階段。2005年1月3日，中央頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，確立標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針，作出建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的戰(zhàn)略決策，提出拓展從源頭上防治腐敗工作領(lǐng)域的要求。

　　“在2005年，整個(gè)依法治腐的步伐明顯加快，在這一年里，進(jìn)行了幾項(xiàng)改革。首先是財(cái)政管理體制的改革，實(shí)現(xiàn)了‘收支兩條線’；其次是投資體系的改革，建立了政府投資責(zé)任制和責(zé)任追究制；再次是進(jìn)行了干部選拔任用管理監(jiān)督體制，推進(jìn)了干部制度的改革，然后還實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)干部擬任人選的屬名推薦制和責(zé)任追究制；最后是進(jìn)行了監(jiān)督體系的改革�！绷謫凑f。

　　除了縱向延伸外，反腐的制度建設(shè)還不斷橫向擴(kuò)展。

　　中共北京市委黨校教授羅志敏認(rèn)為，為了進(jìn)一步深入開展治本抓源頭工作，中央紀(jì)委配合有關(guān)部門推進(jìn)行政審批制度、財(cái)政管理體制、干部人事制度、司法體制和工作機(jī)制、投資體制、金融體制改革。積極實(shí)施和完善工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等制度。

　　此外，中央還堅(jiān)決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，注意把涉及民生的突出問題納入治理內(nèi)容。

　　羅志敏認(rèn)為，中央堅(jiān)決糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，注意把涉及民生的突出問題納入治理內(nèi)容，會(huì)同有關(guān)部門認(rèn)真開展治理教育亂收費(fèi)、糾正醫(yī)藥購銷和醫(yī)療服務(wù)中的不正之風(fēng)、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等工作；同時(shí)，針對損害群眾利益的新情況新問題，集中整治土地征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、農(nóng)民工工資支付、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、社�；�金管理等方面群眾反映強(qiáng)烈的問題，維護(hù)群眾的切身利益。

　　羅志敏評價(jià)說，中央嚴(yán)肅查處違反黨紀(jì)的案件，“保持查辦案件的強(qiáng)勁勢頭，重點(diǎn)查辦領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件，查辦利用人事權(quán)、司法權(quán)、審批權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)謀取私利的案件，查辦官商勾結(jié)、為黑惡勢力充當(dāng)‘保護(hù)傘’、嚴(yán)重侵害群眾利益的案件。特別是查處了陳良宇、杜世成、鄭筱萸等極少數(shù)高級干部嚴(yán)重違紀(jì)違法案件，表明我們黨反對腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心和鮮明態(tài)度。”

　　“從十六大提出十六字方針開始，再到《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中提出了‘以教育為基礎(chǔ)，以制度為關(guān)鍵，以監(jiān)督為保障’；然后就是十七大提出的‘讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行’———可以看出我們黨已經(jīng)找到了一條制度反腐新路�！绷謫凑f。本報(bào)記者 杜曉 本報(bào)實(shí)習(xí)生 蔣新軍