當(dāng)前我們面臨的嚴(yán)重干旱,從程度上說,范圍之廣、持續(xù)時(shí)間之長(zhǎng)、小麥?zhǔn)芎得娣e之大為歷年少有。從中央到旱區(qū)各級(jí)政府,把抗旱作為重點(diǎn)工作,全國(guó)上下投入了大量人力物力。從中再一次看到社會(huì)主義體制的優(yōu)越性,在面對(duì)災(zāi)害時(shí)能夠全力以赴,能夠在短時(shí)期內(nèi)動(dòng)員各方資源。但這場(chǎng)干旱及隨之而來的抗旱工作,也暴露出我們體制的某些缺失。加以反思,是為了促進(jìn)抗旱工作的科學(xué)進(jìn)展,并從源頭上為化解旱情提供一種參考思路。

　　這場(chǎng)災(zāi)害直接反映了發(fā)展進(jìn)程中人與自然的失衡。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,不可避免地以環(huán)境為代價(jià),其結(jié)果是生態(tài)系統(tǒng)的破壞。盡管西方國(guó)家已經(jīng)走過這個(gè)階段,但他們?cè)缙诖址攀皆鲩L(zhǎng)遺留的破壞仍然沒有完全消除。從中國(guó)自身看,過去幾十年的粗放式發(fā)展,同樣帶來了生態(tài)的巨大代價(jià)。有研究表明,我國(guó)目前GDP中至少有7%是犧牲環(huán)境獲得的。不少專家提到,這次干旱的主要原因是大環(huán)境和大氣候的影響。但不能忽視我們傳統(tǒng)的增長(zhǎng)方式在其中的重要作用。十六屆三中全會(huì)首次提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的重要思想,其中就包括統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。但從實(shí)踐看,由于改革的滯后,傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型嚴(yán)重不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求,人與自然的矛盾有激化的趨勢(shì)。

　　這場(chǎng)災(zāi)害反映了我國(guó)資源產(chǎn)權(quán)改革的滯后。人們往往認(rèn)為,在嚴(yán)重的旱情發(fā)生時(shí),水資源格外稀缺。但事實(shí)上邏輯正好相反。正是由于水資源的稀缺,才導(dǎo)致了旱情的發(fā)生。由于我國(guó)在資源產(chǎn)權(quán)方面沒有明確界定,水資源管理體制并不適應(yīng)市場(chǎng)化的趨勢(shì),形成了一系列弊端。這次旱情最為嚴(yán)重的是黃河流域。黃河是我國(guó)水資源嚴(yán)重短缺的河流之一。但數(shù)據(jù)表明,多年來黃河卻向南、向北對(duì)外流域供水,很顯然這是犧牲黃河流域水環(huán)境為代價(jià)的。進(jìn)一步的研究表明,2002年引黃犧牲水環(huán)境所換取的代價(jià)在2554～6890億元。客觀地說,由于資源產(chǎn)權(quán)的缺失,資源補(bǔ)償機(jī)制難以有效建立,也無法實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。在水資源方面,可以預(yù)見,隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求不斷增加,水資源的稀缺性將不斷加大。而水資源產(chǎn)權(quán)缺失帶來的弊端,將會(huì)以更加慘烈的形式展示在國(guó)人面前。

　　這場(chǎng)災(zāi)害反映了我國(guó)農(nóng)村水利設(shè)施不完善的嚴(yán)重缺陷。這個(gè)問題并不是現(xiàn)在才出現(xiàn)。許多田間調(diào)查已經(jīng)把這個(gè)問題明確提出來。在近幾年連續(xù)出臺(tái)的一號(hào)文件中,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也被列為重要事項(xiàng)。但由于農(nóng)業(yè)相對(duì)工業(yè)的劣勢(shì),農(nóng)村相對(duì)城市的弱質(zhì)性,政府,尤其是地方政府更愿意把資金投向高收益的工業(yè)和城市。如何建立有效的支農(nóng)體制,把每年投向農(nóng)村的巨額資金用在刀刃上,建立一個(gè)完善的農(nóng)村水利體系,是新階段農(nóng)村改革面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　這場(chǎng)災(zāi)害反映了我國(guó)農(nóng)村應(yīng)急機(jī)制的不健全。從旱情發(fā)生的特點(diǎn)看,旱災(zāi)不是突發(fā)事件,從初步出現(xiàn)旱情、干旱、嚴(yán)重干旱到歷史罕見的嚴(yán)重干旱,需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)期。但在這個(gè)過程中,我們的應(yīng)急機(jī)制嚴(yán)重滯后。技術(shù)預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)缺位,決策部門難以掌握最新的動(dòng)態(tài)；應(yīng)急物資設(shè)備嚴(yán)重不足。尤其是這次旱情涉及人畜飲水困難的問題,緊急救援滯后。這些問題并不是某個(gè)人、某級(jí)政府的問題,而是一個(gè)體制性的滯后。

　　諸多的體制因素加劇了這場(chǎng)歷史罕見的旱情。從短期看,包括預(yù)警系統(tǒng)在內(nèi)的應(yīng)急機(jī)制缺位；從中期看,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資體制不完善；從長(zhǎng)期看,資源產(chǎn)權(quán)缺位和傳統(tǒng)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型滯后。消除這些體制性因素,需要加快改革,加快制度創(chuàng)新。除了盡快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型外,還需要推進(jìn)以下幾點(diǎn)改革:

　　短期中,有三項(xiàng)重要改革需要推進(jìn):一是加快建立農(nóng)村應(yīng)急機(jī)制。農(nóng)村自然災(zāi)害“多、廣、弱、薄、大”的特點(diǎn)決定了建立農(nóng)村應(yīng)急和緊急救援體制的重要性。農(nóng)村自然災(zāi)害多；受災(zāi)地域廣,容易出現(xiàn)“水災(zāi)一條線,旱災(zāi)一大片,地質(zhì)災(zāi)害線連片”的狀態(tài)；抗災(zāi)能力弱；農(nóng)民應(yīng)急與救援意識(shí)�。晦r(nóng)村災(zāi)害影響涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方面。為此,要加快建立農(nóng)村應(yīng)急機(jī)制,完善農(nóng)村緊急救援體制。二是推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看,大部分旱情主要原因是工程性抽水,資源性缺水影響較少。如果能維護(hù)和增加現(xiàn)有的水利設(shè)施,完全可以解決農(nóng)業(yè)干旱問題。因此,在新農(nóng)村建設(shè)中,加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是一項(xiàng)核心任務(wù)。三是盡快推廣新型農(nóng)業(yè)技術(shù),尤其是節(jié)水灌溉技術(shù)。我國(guó)一方面水資源短缺,另一方面水浪費(fèi)現(xiàn)象驚人。水資源的有效利用率只有16%,其中占總用水量約75%的農(nóng)業(yè)用水的利用率約為30%,發(fā)達(dá)國(guó)家為70%～80%。在這方面,需要向沙漠國(guó)家以色列學(xué)習(xí)。他們開發(fā)出大量節(jié)水灌溉技術(shù),使干旱的影響降到最低。其節(jié)水灌溉工程的設(shè)計(jì)專業(yè)化、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高,選用的控制和管理設(shè)備齊全,且先進(jìn)可靠,灌溉保證率高,確保作物用水。我國(guó)在這方面還有明顯距離,水資源的粗放使用程度非常高。推進(jìn)節(jié)水灌溉技術(shù),是解決水資源短缺的重要舉施。

　　中期來看,需要加強(qiáng)水資源管理,需要充分發(fā)揮我國(guó)農(nóng)村大量經(jīng)濟(jì)合作組織的作用。例如,寧夏農(nóng)民組成了用水協(xié)會(huì),專門協(xié)調(diào)水資源的分配。這種方式值得在全國(guó)推廣。它不僅在常態(tài)下可以減少農(nóng)村社會(huì)矛盾,而且在旱情嚴(yán)重時(shí)可以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢(shì),在尋找水源、分布水資源、共同抗旱方面發(fā)揮獨(dú)到的作用。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)在國(guó)外也能看到。在阿根廷,一些小的水用戶協(xié)會(huì)合并成大的水用戶協(xié)會(huì),發(fā)揮經(jīng)濟(jì)規(guī)模和專業(yè)管理的優(yōu)勢(shì),使供水系統(tǒng)的輸水效率提高了10%,而管理費(fèi)用卻明顯下降。此外,還需要加快建立水資源開發(fā)利用和保護(hù)的法律法規(guī)。

　　長(zhǎng)期來看,需要盡快建立資源產(chǎn)權(quán)體制,改革水資源的管理,提高水資源的利用效率。當(dāng)前農(nóng)業(yè)用水幾近免費(fèi),是導(dǎo)致農(nóng)村水資源短缺的重要因素。在旱情發(fā)生時(shí),農(nóng)村水資源難以有效配置。因此,加快建立水資源產(chǎn)權(quán)制度,可以在常態(tài)下緩解農(nóng)村水資源的短缺程度。在這方面,發(fā)達(dá)國(guó)家做了大量的探索。例如,美國(guó)有水權(quán)交易市場(chǎng)。其目的是在不侵犯原有水權(quán)者利益的前提下改善水資源的配置,從而實(shí)現(xiàn)“雙贏”。在跨流域或跨州引水時(shí),通常要通過水權(quán)交易后才能進(jìn)行。為了支持這項(xiàng)工作,美國(guó)內(nèi)務(wù)部還成立了水權(quán)交易辦公室。

　　旱災(zāi)并不會(huì)隨著人們良好愿望而消失。人的自身活動(dòng)事實(shí)上形成了旱災(zāi)的重要因素。我們反思旱災(zāi)中的體制問題,目的在于找出體制中不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的地方,加快改革,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。(作者匡賢明 系中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院公共政策所副所長(zhǎng))