警惕公益金成“私財”

　　統(tǒng)計顯示，國務院自1987年批準發(fā)行社會福利有獎募捐券、1994年批準發(fā)行體育彩票以來，截止2008年底累計發(fā)行彩票5748億元。其中，發(fā)行福利彩票3364億元，發(fā)行體育彩票2384億元。今年前9個月累計，銷售彩票957.96億元。其中，福利彩票機構銷售546.91億元，體育彩票機構銷售411.05億元。

　　根據(jù)國務院決定，從2001年起，彩票資金分割比例調整為：獎金不低于50%，福利金不低于35%，發(fā)行費用不高于15%。

　　財政部財政科學研究所所長賈康指出，一定要警惕這一帶有公權力色彩的公益金成為某些人或某些部門的“私財”。

　　政府對彩票公益金的預算管理就體現(xiàn)了這一不斷強化與規(guī)范的過程。

　　2004年7月，財政部發(fā)布《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號)中明確指出，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍，對彩票公益金實行專項預算管理，提高彩票公益金使用效益。

　　2006年，財政部下發(fā)了《政府收支分類改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類科目》。其中，對彩票資金收入的預算科目做出了更加準確的安排，彩票公益金計入預算外財政專戶收入。這使彩票公益金的財政管理進一步規(guī)范。

　　2007年11月，財政部下發(fā)關于《彩票公益金管理辦法》的通知(財綜〔2007〕83號)，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預算，實行“收支兩條線”管理，�？顚Ｓ�，結余結轉下年繼續(xù)使用，不得用于平衡一般預算。

　　由對彩票公益金的政府非稅收入定性、到預算外財政專戶資金管理、再到政府性基金管理，不難看到，彩票公益金的財政預算管理已經嘗試變革。

　　此外，還有學者建議，公益金經論證確定使用計劃、投資方向后，應嚴格參照執(zhí)行并定期將經營的會計報表報送財政部門，每年向社會公開發(fā)布年度決算報告，同時接受審計部門對彩票公益金的使用進行專項審計。

　　當然，管理遠不止于此。“管理者”面臨的窘境至今仍沒有“整改”出路�！柏斦�部門雖然對彩票籌集到的公益金具有管理權，但其本身對彩票發(fā)行、銷售、開獎環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能與執(zhí)法能力仍遠不能滿足現(xiàn)實需求的�！崩疃�妍指出。

　　《彩票管理條例》中提到，“國務院財政部門負責全國的彩票監(jiān)督管理工作。國務院民政部門、體育行政部門按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作……縣級以上各級人民政府公安機關和縣級以上工商行政管理機關，在各自的職責范圍內，依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序�！钡�由于并沒有相應的配套細則，各部門管什么、該怎么管等細節(jié)問題在短期內仍很難有定論，更遑論實施和執(zhí)行。

　　破除“第三方”崇拜

　　事實上，監(jiān)管部門既是“裁判員”又是“運動員”的雙重身份一直是人們爭論的焦點，有觀點認為我國正是缺乏專門且獨立的彩票事務監(jiān)管機構才難以紓解當前居高不下的彩票信任危機。

　　一些網(wǎng)站的調查問卷也顯示，有六成網(wǎng)民建議設立獨立的彩票監(jiān)管機構，以在機構設置層面完善監(jiān)督體系，保障彩票業(yè)的公信力。

　　的確，在美國就設有彩票委員會及全國賭博影響委員會，香港也有獨立專責博彩事務管理委員會，隨著我國博彩業(yè)的開放和政企分開的完善，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監(jiān)管與管理中的執(zhí)行力度。

　　持上述觀點的人士建議，我國應建立專業(yè)化的代表第三方的監(jiān)管機構，并制定一系列權威性的監(jiān)管規(guī)則，保證彩票發(fā)行與銷售過程中的公平、公開、公正，使彩票市場的監(jiān)管專門化、制度化和常規(guī)化。

　　然而，王宗玉對此并不認同，“就目前來看，建立類似的機構似乎還沒有必要，難道每一個行業(yè)都要設立一個委員會和監(jiān)管機構？”他認為，網(wǎng)民建議設立彩票事務監(jiān)管機構的初衷可以理解，但這樣一個彩票事務監(jiān)管機構能解決眼下彩票業(yè)面臨的公信力危機嗎？且不說新老兩個監(jiān)管機構面臨著監(jiān)管職責如何劃分的難題，恐怕到時誰來監(jiān)管這個“彩票事務監(jiān)管機構”又成為新的問題。我們的問題關鍵在于規(guī)定的執(zhí)行和落實、執(zhí)法的環(huán)境、社會的環(huán)境、行業(yè)操守、人們的道德底線問題。

　　“而且一個非�，F(xiàn)實的問題是，這樣一個獨立的行政機構的運行成本將會最終分攤到納稅人頭上�！鄙鲜鲈�某省福利彩票發(fā)行中心人士提醒。

　　他還指出，同樣的道理，諸如彩票發(fā)行銷售過程中的第三方認證、第三方調查等主張雖說“未嘗不可”，但也面臨類似問題。支撐起其“認證”、“調查”的成本誰來承擔？這些認證、調查的范圍如何確定，相應機制和平臺又在哪里，這么多“第三方”真的就能實現(xiàn)完全獨立和客觀嗎？如果仍需另外的“第三方”對其進行規(guī)制，那就是一個連綿不絕無休無止的事情。

　　“3.6億巨獎，在彩票行業(yè)來說是件大事。不過，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡，力求合理分配社會資源，那種只要發(fā)現(xiàn)監(jiān)管存在問題，都要設立一個所謂的獨立‘第三方’機構來完善的思維并不可取。”上述人士說。

　　顯而易見，破除“第三方”崇拜，完善現(xiàn)有的監(jiān)管機制、讓監(jiān)管規(guī)定落到實處便成為當務之急，而這也得到了被訪者的一致認同。

　　講法律講誠信

　　彩票的健康發(fā)展與健全的法律體制是分不開的，一個網(wǎng)狀的法律約束機制正在形成，不僅彩票發(fā)行的程序、發(fā)行方式、開獎方式、開獎程序、資金的分配及使用、彩票信息披露等規(guī)范在逐漸完善，在司法實踐中，出現(xiàn)彩票類犯罪如何定罪已經取得了一定的突破。

　　2009年4月22日，國務院第58次常務會議通過了《彩票管理條例》，以第554號國務院令公布，明確自2009年7月1日起施行。這一舉措被認為是中國彩票發(fā)展史上的里程碑，將引導彩票事業(yè)走向法制化的健康發(fā)展軌道。但王宗玉也指出，《彩票管理條例》如何執(zhí)行和落實很關鍵，該條例的落實比條例的制定更重要，也更難。

　　當然，防患未然總好過以儆效尤，“尤其是對那些彩票系統(tǒng)的從業(yè)人員”，一位業(yè)內人士說。

　　有關數(shù)據(jù)表明，全國福利彩票系統(tǒng)共有43萬多個從業(yè)人員。其中，電腦彩票銷售員約220000多人；網(wǎng)點即開票銷售人員200000人；中央、省、地(市)三級發(fā)行、銷售機構種類管理人員7000多人……福利彩票系統(tǒng)的銷售人員中，初中文化程度占74%，高中占20%，大專以上占6%。

　　強化這些從業(yè)人員的誠信意識是構建彩票機構誠信系統(tǒng)的一個不容小覷的因素。因此，各級彩票機構要特別重視對員工誠信意識的教育和誠信道德培養(yǎng)，建立相應誠信獎懲機制。不管怎樣，彩票業(yè)本身的法律制度、運行、監(jiān)管機制不健全、不規(guī)范是彩票市場誠信缺失的內部原因，而社會大環(huán)境的影響是彩票市場的誠信缺失的外部原因。彩票市場的誠信缺失，是社會現(xiàn)象在彩票市場的反映，并非偶然，因此解決彩票市場的誠信缺失不單純是彩票業(yè)自己的事情，而是要從中國社會全局出發(fā)，針對中國彩票市場的現(xiàn)狀解決問題，才是“治本”的關鍵。

　　懷疑也好，爭論也罷，3.6億巨獎最終還是“眼睜睜”落入中獎者囊中。圍繞這筆巨獎的爭論或許還會繼續(xù)，但愿這種爭論成為修復中國彩票公信力的契機。