縣鄉(xiāng)政府向“管理型政府”轉(zhuǎn)型，不僅需要“為人民服務(wù)”的覺悟和國家制度的保障，更需要像“全程代理制度”這樣因地制宜的基層政策創(chuàng)新來落實(shí)

　　本刊記者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“皇糧國稅”的免除和一系列惠農(nóng)政策實(shí)施后，新問題也浮出水面。對(duì)農(nóng)民而言，施展才能的舞臺(tái)擴(kuò)大，想干的事兒陡然增多，但“辦事難”成了新時(shí)期“農(nóng)村第一難”；對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村干部而言，其主要精力從過去收錢催糧的“枷鎖”變?yōu)槿绾螐摹肮芾硇驼�府”過渡到“服務(wù)型政府”，已經(jīng)成為最現(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)。

　　安徽亳州市譙城區(qū)以解決群眾辦事難為突破口，創(chuàng)建了一套科學(xué)的“為民全程代理”模式，作為轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府的抓手，引起多方關(guān)注。他們經(jīng)過兩年多摸索實(shí)踐，將農(nóng)民生存、發(fā)展中遇到的難題列成211項(xiàng)，分門別類之后，由基層政府及村級(jí)組織以無償代理、全程服務(wù)、“事事有果”的形式，通過內(nèi)部協(xié)調(diào)運(yùn)作，依法為群眾提供代理服務(wù)。以此為核心，建立了一套“有崗必有事、崗崗受監(jiān)督、服務(wù)促運(yùn)轉(zhuǎn)、聯(lián)動(dòng)出效率”的政府工作新架構(gòu)。

　　農(nóng)村問題專家、安徽省政府副秘書長(zhǎng)劉奇告訴《瞭望》新聞周刊：“譙城新政”意義有三：一是這項(xiàng)改革以滿足農(nóng)民的211項(xiàng)需求為目標(biāo)，把干部與農(nóng)民之間長(zhǎng)期顛倒的“主仆關(guān)系”理順了；二是建立了縣鄉(xiāng)村三級(jí)工作的新機(jī)制；三是堵住了農(nóng)村基層政府“權(quán)力尋租”的空間。

　　“群眾動(dòng)嘴、干部跑腿”

　　譙城區(qū)對(duì)全程代理制進(jìn)行了較科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。區(qū)政府設(shè)立為民服務(wù)全程代理中心，抽調(diào)專人辦公，保障必要的辦公經(jīng)費(fèi)；鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道在黨政辦公室內(nèi)設(shè)“為民服務(wù)全程代理室”，從該辦公室人員中明確3～4人為代理員，輪流值班；村級(jí)在村委會(huì)設(shè)立“為民服務(wù)全程代理接收點(diǎn)”，所有村干部為兼職代理員，工作日期間堅(jiān)持“朝九晚五”值班制；計(jì)生、公安、民政、勞動(dòng)等34個(gè)與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切、具有行政審批職能的區(qū)直部門和各鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道的職能部門，都設(shè)立了“為民服務(wù)全程代理受理室”。

　　各級(jí)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行AB崗制度，崗不離人，值班人員佩戴統(tǒng)一的為民服務(wù)全程代理徽章，建成了區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)代理服務(wù)“樹狀”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)代理機(jī)構(gòu)是主干，區(qū)直、鄉(xiāng)直職能部門受理室是枝干，村全程代理接收點(diǎn)是根基，形成了接收、代理、受理、回復(fù)各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的封閉辦事系統(tǒng)。鎮(zhèn)、村兩級(jí)都確定專人，每周按規(guī)定時(shí)間到上一級(jí)代理機(jī)構(gòu)報(bào)送一次材料，既保證規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，又降低了行政成本。全區(qū)共配有2000名專兼職代理員和1100名專兼職受理員。

　　“讓群眾只進(jìn)一個(gè)門、只找一個(gè)人就把事情辦成”。這是制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)。據(jù)本刊記者多次私訪，許多農(nóng)民覺得“此目標(biāo)確實(shí)不虛，群眾比較滿意�！蔽簫忔�(zhèn)前芮村村民孟召杰的兒子在蘇州打工，按照當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門的要求，急需辦理一張“勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)卡”，兒子打來電話，讓父親幫他辦理好寄過去。孟召杰把身份證、婚育證明等相關(guān)證件送到村委會(huì)。僅過了兩天，他就從村書記手中領(lǐng)到了辦好的就業(yè)服務(wù)卡。

　　記者隨意“抽檢”了十多個(gè)村的近百農(nóng)戶，他們反映全程代理制對(duì)“解決農(nóng)民辦事難”、“對(duì)促進(jìn)農(nóng)村干群關(guān)系的和諧”來說，是一個(gè)好的制度安排。群眾把需要辦理的事項(xiàng)交到代理接受點(diǎn)，一切程序讓干部負(fù)責(zé)。變過去的“干部動(dòng)嘴、群眾跑腿”，為現(xiàn)在的“群眾動(dòng)嘴、干部跑腿”；變過去的“暗箱操作”，為現(xiàn)在的“陽光作業(yè)”。

　　魏崗鎮(zhèn)干部跟本刊記者座談時(shí)說，過去干部給農(nóng)民辦事，靠的是“為人民服務(wù)”這個(gè)宗旨的指導(dǎo)和“道德的自我約束”，靠的是“天地良心”，并沒有什么剛性的制約。干多少事、干得怎么樣、農(nóng)民滿意度如何，都沒有個(gè)量化的指標(biāo)來衡量，干部的積極性確實(shí)強(qiáng)不到哪里去。而“全程代理制”是制度來“逼”著干部為農(nóng)民服務(wù)，這是剛性的考核，不盡責(zé)盡力，隨便蒙混是“絕對(duì)過不了關(guān)的”。

　　“流程設(shè)計(jì)”促有效監(jiān)督

　　譙城區(qū)將211個(gè)與群眾生產(chǎn)、生活相關(guān)的項(xiàng)目全部納入為民服務(wù)全程代理范圍，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)項(xiàng)目全覆蓋。所有項(xiàng)目分成兩大類別：一是把不需要申辦人親自到場(chǎng)、在區(qū)內(nèi)就能審批或辦結(jié)的項(xiàng)目歸為“全程代理類”，共113項(xiàng)。村級(jí)代理為一級(jí)代理，實(shí)行即到即辦；在鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道能夠辦結(jié)的為二級(jí)代理，一般不超過19個(gè)工作日；需要到區(qū)直部門才能辦結(jié)的為三級(jí)代理，一般不超過28個(gè)工作日。比如生殖保健服務(wù)證只需由鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道辦理，就是二級(jí)代理；二孩生育證就必須由區(qū)計(jì)生委審批，那就是三級(jí)代理。

　　群眾辦理這些項(xiàng)目，只需查看《服務(wù)手冊(cè)》，將所需材料交到村部，由代理員審查后出具材料接收單，進(jìn)入代理程序。所辦事項(xiàng)一事一檔，并附有跟蹤卡，全程跟蹤記錄辦理情況。二是把由各級(jí)代理員幫助聯(lián)系辦理或部分代理的項(xiàng)目，歸為“咨詢服務(wù)類”，共98項(xiàng)。其中必須由申辦人親自到場(chǎng)的72項(xiàng)，審批權(quán)限在省、市級(jí)的26項(xiàng)。如以前辦理殘疾證，申辦人至少要跑三趟路，現(xiàn)在申辦人只要在約定時(shí)間內(nèi)到場(chǎng)鑒定1次，其他事項(xiàng)就由代理員辦理。

　　“全程代理制”剛推行時(shí)，由于工作量激增，一些干部有情緒；權(quán)力受到了嚴(yán)格的限制，有關(guān)職能部門也有抱怨。用譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理服務(wù)中心一位工作人員的話說，“他們權(quán)力尋租的空間被完全消除了�！�

　　譙城區(qū)領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)到，干部的觀念一時(shí)間難以轉(zhuǎn)變。為保證這一新機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)行，于是區(qū)政府健全了工作機(jī)制，制定了“四件四制”，即：即辦件直接辦理制；承諾件限期辦理制；退回件明確答復(fù)制；在服務(wù)上實(shí)行首問負(fù)責(zé)制、AB崗制。同時(shí)，明確了各自的工作職責(zé)，出臺(tái)了嚴(yán)格的工作紀(jì)律。

　　區(qū)里還委托開發(fā)了一套“易用、實(shí)用”的網(wǎng)上智能監(jiān)控軟件，實(shí)現(xiàn)了村(社區(qū))接收點(diǎn)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)代理室、區(qū)代理中心、區(qū)直鄉(xiāng)直職能部門受理室聯(lián)網(wǎng)辦公。村(社區(qū))將代理和服務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)信息輸入電腦，就與申辦材料和跟蹤卡同步進(jìn)入了辦理流程，代理和受理環(huán)節(jié)“誰辦理、誰簽字”，做到跟蹤卡、登記本、網(wǎng)絡(luò)辦公和實(shí)際辦理流程“四同步”。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)轉(zhuǎn)辦事項(xiàng)和超時(shí)辦理項(xiàng)目自動(dòng)生成短消息，進(jìn)行辦理提示或超時(shí)催辦，并自動(dòng)生成綜合報(bào)表。區(qū)代理中心可以對(duì)全區(qū)進(jìn)行實(shí)時(shí)網(wǎng)上全過程監(jiān)控，隨時(shí)查詢各單位的工作動(dòng)態(tài)。同時(shí)開通為民服務(wù)全程代理網(wǎng)站，方便域內(nèi)用戶發(fā)布信息，域外用戶查詢相關(guān)情況，進(jìn)行網(wǎng)上咨詢、投訴。

　　在譙城區(qū)《為民服務(wù)全程代理投訴處理辦法》中，明確寫著這樣一條：工作人員在半小時(shí)內(nèi)未受理群眾申請(qǐng)辦理事項(xiàng)的計(jì)失誤一次；在承諾時(shí)限內(nèi)未辦結(jié)，每延誤一個(gè)工作日計(jì)失誤一次。每失誤一次扣1000元(承辦人和承辦單位各承擔(dān)一半)，財(cái)政撥款單位由區(qū)財(cái)政局從其單位撥款中扣除，垂直單位由區(qū)政府負(fù)責(zé)收取。

　　2007年11月12日，魏崗鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府對(duì)該鎮(zhèn)崔莊村代理接收點(diǎn)連續(xù)兩天無人值班的現(xiàn)象進(jìn)行了通報(bào)批評(píng)，并給予該村1000元的經(jīng)濟(jì)處罰，在當(dāng)?shù)匾�起了不小的反響�?/p>

　　在譙城區(qū)為民服務(wù)全程代理中心，本刊記者看到，電腦上不時(shí)發(fā)出有“有新信息，請(qǐng)查看”的提示聲。工作人員小冀告訴記者，區(qū)服務(wù)中心的電腦和各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)直部門的是聯(lián)網(wǎng)的，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)有代理事項(xiàng)報(bào)上來了，電腦馬上就有反應(yīng)。因此，辦理事項(xiàng)不容遺漏。在魏崗鎮(zhèn)趙莊村代理點(diǎn)，每個(gè)來辦事的村民要代理什么事、姓名、電話、接受人是誰，都登記得清清楚楚。事辦完后，村民還要簽字。

　　魏崗鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)高士宏介紹說，現(xiàn)在在魏崗鎮(zhèn)，對(duì)農(nóng)民而言，已經(jīng)可以實(shí)現(xiàn)“大事小事不出村”了。

　　“政風(fēng)”盯緊服務(wù)求效率

　　譙城區(qū)對(duì)納入為民服務(wù)代理制考核范圍的干部，有一個(gè)明晰的要求，就是對(duì)農(nóng)民“不吸您一支煙，不吃您一口飯，不花您一分錢”。

　　譙城區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)說，這個(gè)目標(biāo)具體明確，一是便于監(jiān)督。這是條“高壓線”，犯了的，不講原因，立即按規(guī)定處罰。區(qū)里成立了五個(gè)督查組，明查暗訪觀摩督導(dǎo)，已先后督導(dǎo)745村次，平均每村2.5次，先后對(duì)25個(gè)村代理接收點(diǎn)超過半小時(shí)無人值班予以經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)1名村代理員收取申辦人錢物予以解聘處理，并通報(bào)批評(píng)了個(gè)別工作配合不力的單位。二是確能推動(dòng)“政風(fēng)”的轉(zhuǎn)變。這項(xiàng)改革，使鄉(xiāng)村工作職能由“直接管理”向“全方位服務(wù)”轉(zhuǎn)變，服務(wù)由淺層服務(wù)向深層服務(wù)轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)服務(wù)向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，由松散服務(wù)向規(guī)范服務(wù)轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能明顯增強(qiáng)。目前，全程代理工作已納入政府各部門的日常工作任務(wù)。區(qū)里將全程代理工作列入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公室的主要職責(zé)。

　　在譙城區(qū)跟蹤調(diào)研此項(xiàng)改革的劉奇認(rèn)為，推行為民服務(wù)全程代理制，也喚醒了農(nóng)民的市場(chǎng)主體意識(shí)、合作意識(shí)、歸屬意識(shí)和法制意識(shí)，解決了群眾有事不會(huì)辦、辦不了和花費(fèi)多等問題。黨群、干群關(guān)系日益融洽，各項(xiàng)工作的開展更加順暢。趙橋鄉(xiāng)穆閣村原來準(zhǔn)備修“村村通”道路，由于過去群眾不信任村干部，花了兩年多的時(shí)間修路款一直籌不齊，開展全程代理工作以后，通過干部積極為群眾辦事，村干部樹立了威信，僅僅用了20來天的時(shí)間就把錢籌備好，很快修起了平坦優(yōu)質(zhì)的水泥路。“干部一心一意為咱老百姓辦好事，咱打心眼里感激。這樣的干部，咱能不擁護(hù)嗎？”該村一名村民說。

　　自2007年6月份推行為民服務(wù)全程代理制度以來，譙城區(qū)共為農(nóng)民代理事項(xiàng)12萬多件，辦結(jié)率達(dá)98%，據(jù)問卷調(diào)查的群眾滿意率為100%。

　　“以前除了抓計(jì)劃生育，就不知道要干些什么了，總感覺心里面空落落的�，F(xiàn)在為群眾辦事，感到很踏實(shí)，有了一種寄托感。說大一點(diǎn)，就是自己的價(jià)值真正得到了體現(xiàn)。”魏崗鎮(zhèn)干部姚立新這樣說。他還說，作為一個(gè)為民服務(wù)全程代理員，我們付出了不少，但是得到了更多。群眾見我們的笑容也多了。

　　“為民服務(wù)全程代理制度，是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變的必然選擇，是構(gòu)建和諧社會(huì)的催化劑。為民服務(wù)全程代理制度的推行，真正體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。也將推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍與發(fā)展。”安徽省社科院社會(huì)學(xué)專家王開玉對(duì)本刊記者強(qiáng)調(diào)道。(陳先發(fā) 包永輝)