資金是任何談判的核心，氣候談判也不例外。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定，發(fā)達(dá)國家有義務(wù)向發(fā)展中國家提供必要的資金，以幫助它們減緩和適應(yīng)氣候變化。但規(guī)定是規(guī)定，要發(fā)達(dá)國家拿錢出來卻不是那么容易的事。

　　出錢難

　　目前，在聯(lián)合國框架下即“體制內(nèi)”用于氣候變化的基金主要有4大塊。第一是“全球環(huán)境信托基金”(GEF)，總額為43億美元；第二是“氣候變化特別基金”，有9000萬美元；第三是“最不發(fā)達(dá)國家基金”，1.8億美元；還有“適應(yīng)基金”，8000萬美元。這些加起來還不到50億美金，與應(yīng)有的數(shù)額相比是非常少的。據(jù)聯(lián)合國公約秘書處估計(jì)，2030年之前，發(fā)展中國家每年將需要1000億美金應(yīng)對(duì)氣候變化。

　　如此有限的資金，不僅大大延緩了發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)的步伐，而且使得發(fā)展中國家為了爭奪這些有限的資金而相互競爭，加劇了發(fā)展中國家陣營的分化。發(fā)達(dá)國家可謂一箭雙雕。

　　即使到了哥本哈根會(huì)議這個(gè)緊要的時(shí)刻，發(fā)達(dá)國家提供資金的誠意和決心仍然不足。英國首相布朗不久前提出倡議，2020年之前發(fā)達(dá)國家每年拿出1000億歐元來幫助發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化，并提出其中的220億-500億要來自公共投資而非私營部門。這一提議受到了聯(lián)合國的贊賞，但聯(lián)合國秘書長潘基文在贊賞之余，接著補(bǔ)充說，這一融資力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　分錢煩

　　錢不夠還只是問題的一小部分，除此這外還有更大的困難。對(duì)于貧困負(fù)擔(dān)沉重的發(fā)展中國家來說，“適應(yīng)”氣候變化，降低貧困人口比例，改善人民生活條件的工作必然優(yōu)先于發(fā)達(dá)國家所重視的“減緩”措施的研究和實(shí)施。在發(fā)展中國家看來，現(xiàn)有的體制內(nèi)資金機(jī)制存在的一個(gè)重大問題就是在援助資金使用方向的規(guī)定過于嚴(yán)格，受援國對(duì)資金的申請(qǐng)和使用沒有主導(dǎo)權(quán)，很難將得到的援助資金用于發(fā)展中國家真正急需的領(lǐng)域。

　　此外，各方在資金的管理和審批上也存在不少爭議。目前，資金的申請(qǐng)、審批程序復(fù)雜，操作不夠透明，使得發(fā)展中國家為拿到少量的錢卻要付出更大的成本。在資金管理方面，機(jī)制內(nèi)資金主要由聯(lián)合國機(jī)構(gòu)直接或委托其他機(jī)構(gòu)管理。但發(fā)達(dá)國家提出，委托給世界銀行和國際貨幣基金組織這樣的專業(yè)機(jī)構(gòu)代管，但由于這兩個(gè)機(jī)構(gòu)在歷史上更多地充當(dāng)了發(fā)達(dá)國家利益代言人的角色，因而這一建議遭到了發(fā)展中國家的堅(jiān)決反對(duì)。

　　由發(fā)達(dá)國家倡導(dǎo)的公約外資金雖然有利于開拓新的氣候資金渠道，但對(duì)于公約內(nèi)的資金機(jī)制構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn)。公約外資金一般按出資額決定主導(dǎo)權(quán)或投票權(quán)，發(fā)展中國家的參與權(quán)和決定權(quán)非常有限。發(fā)達(dá)國家還傾向于將公約外資金納入官方發(fā)展援助，實(shí)際上逃避了氣候資金的“額外性”，形成在傳統(tǒng)的官方發(fā)展援助上額外加大對(duì)發(fā)展中國家的氣候資助。

　　花錢亂

　　而在前述四大基金中，專事“減緩”的“全球環(huán)境信托基金”所擁有的資金總量卻占據(jù)了近九成的份額。而發(fā)展中國家所看重的“適應(yīng)基金”僅有8000萬美元，僅占現(xiàn)有總額度的1.7%。也就是說，發(fā)達(dá)國家“捐獻(xiàn)”出的援助的資金有相當(dāng)部分實(shí)際上被它們自己享用了。對(duì)此，發(fā)達(dá)國家的說辭是，四大資金是互補(bǔ)的，對(duì)于全球來說，減緩比適應(yīng)重要；對(duì)于發(fā)展中國家來說，能力建設(shè)比具體行動(dòng)重要。再說，資金問題單靠政府不行，應(yīng)主要依靠市場辦法解決，大力動(dòng)員私營部門參與；而技術(shù)大部分屬于私營部門所有，用資金來支持技術(shù)轉(zhuǎn)讓實(shí)在有悖于市場規(guī)律。

　　另外，公約機(jī)制外資金的設(shè)立對(duì)公約內(nèi)資金造成現(xiàn)實(shí)的分流。2008年7月，世界銀行理事會(huì)根據(jù)八國集團(tuán)財(cái)長會(huì)議的決定，正式批準(zhǔn)設(shè)立了“氣候投資基金”(CIF)。該基金由兩個(gè)部分組成：一部分是幫助發(fā)展中國家使用先進(jìn)清潔技術(shù)的“清潔技術(shù)基金”，另一部分是支援相關(guān)國家實(shí)施保護(hù)森林等計(jì)劃的“戰(zhàn)略氣候基金”。該基金當(dāng)時(shí)就獲得了發(fā)達(dá)國家61億美元的承諾，其中50億用于“清潔技術(shù)基金”，11億用于“戰(zhàn)略氣候基金”。據(jù)估計(jì)，3年后，該基金的總規(guī)模約達(dá)100億美元。

　　公約外資金的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于公約內(nèi)資金，不僅擠壓公約內(nèi)資金的規(guī)模空間，而且對(duì)許多發(fā)展中國家來說有著巨大的吸引力，加劇了發(fā)展中國家陣營的分裂，妨礙國際氣候談判進(jìn)程。CIF是一個(gè)典型的公約外基金。該基金對(duì)發(fā)展中國家依據(jù)發(fā)展水平分類進(jìn)行資助，嚴(yán)重違背了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，它委托世界銀行托管，失去了與公約的直接聯(lián)系。目前，已經(jīng)有墨西哥、埃及、土耳其向“清潔技術(shù)基金”提交了投資計(jì)劃，一些落后國家已入選“戰(zhàn)略氣候基金”項(xiàng)目。

　　哥本哈根會(huì)議一開始就散發(fā)出濃烈的火藥味。但目前的焦點(diǎn)還僅是在各方對(duì)于減排份額分配的爭議上，如果算上上述援助資金的“三重門”，無疑更進(jìn)一步加重了哥本哈根氣候談判的負(fù)擔(dān)。

　　(作者曹榮湘 為中共中央編譯局研究員、《氣候變化與人類發(fā)展譯叢》執(zhí)行主編）