【提要】-企業(yè)合并的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不合理，可能導(dǎo)致類(lèi)似可口可樂(lè)在國(guó)外購(gòu)買(mǎi)一個(gè)極小企業(yè)也得申報(bào)的現(xiàn)象，對(duì)企業(yè)和我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)都是不合理的負(fù)擔(dān)
-多家執(zhí)法將導(dǎo)致資源浪費(fèi)和執(zhí)法沖突，執(zhí)法機(jī)關(guān)地位不高不僅難以處理行政性限制競(jìng)爭(zhēng)案件，也不具備足夠大的權(quán)威處理大案要案
-監(jiān)管機(jī)構(gòu)在被監(jiān)管企業(yè)與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者消費(fèi)者的爭(zhēng)議中，往往站在被監(jiān)管者的立場(chǎng)上，在被監(jiān)管行業(yè)排除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)是錯(cuò)誤的
-一度被刪掉的“行政壟斷專(zhuān)章”可能重回草案。但在制止行政壟斷方面，草案與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法相比沒(méi)有任何進(jìn)步
-鑒于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立和比較權(quán)威的機(jī)構(gòu)，鑒于這個(gè)機(jī)構(gòu)需要處理行政壟斷案件，它最好是一個(gè)直屬?lài)?guó)務(wù)院的“部級(jí)”機(jī)構(gòu)
今年6月，全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始審議反壟斷法草案，這說(shuō)明我國(guó)反壟斷法指日可待。反壟斷法的頒布將是我國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)生活中的一件大事，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要里程碑。反壟斷法體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本能和內(nèi)在的要求。這個(gè)法律的頒布將會(huì)有力地向全世界證明，中國(guó)已經(jīng)建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
我國(guó)反壟斷法草案在實(shí)體法方面除了禁止壟斷協(xié)議、禁止濫用市場(chǎng)支配地位和控制企業(yè)合并外，還從建設(shè)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)際需要出發(fā)，禁止政府部門(mén)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)。草案還借鑒了美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定我國(guó)反壟斷法具有域外適用的效力，規(guī)定某些情況下對(duì)卡特爾企業(yè)給予“寬恕”的政策，在法律責(zé)任方面也考慮到國(guó)際社會(huì)的立法趨勢(shì)。然而，另一方面，草案中仍有不盡人意之處，需再進(jìn)一步討論和斟酌。
第一個(gè)問(wèn)題是企業(yè)合并的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。
草案規(guī)定，如果參與集中的經(jīng)營(yíng)者在全球范圍的銷(xiāo)售額超過(guò)120億元人民幣，其中一個(gè)經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)的銷(xiāo)售額超過(guò)8億元人民幣，這個(gè)集中得向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)。然而，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有考慮并購(gòu)交易額，沒(méi)有考慮被并購(gòu)企業(yè)的情況，這就可能導(dǎo)致我國(guó)反壟斷法對(duì)很多境內(nèi)外并購(gòu)活動(dòng)行使不必要的管轄權(quán)。以可口可樂(lè)公司并購(gòu)俄羅斯一個(gè)汽水瓶生產(chǎn)企業(yè)為例�？煽诳蓸�(lè)公司在全球銷(xiāo)售額超過(guò)了120億元人民幣，在中國(guó)市場(chǎng)上的銷(xiāo)售額超過(guò)了8億元人民幣。根據(jù)上述規(guī)定，即便可口可樂(lè)在俄羅斯購(gòu)買(mǎi)一個(gè)極小企業(yè)，也得向我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行申報(bào)。考慮到可口可樂(lè)在世界各地有太多的企業(yè)并購(gòu)活動(dòng)，考慮到企業(yè)并購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象，如果達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)并購(gòu)一概得向我國(guó)政府申報(bào)，這不僅很多情況下的申報(bào)對(duì)企業(yè)是不合理的負(fù)擔(dān)，而且對(duì)我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也是不可承受的負(fù)擔(dān)。因此，我國(guó)應(yīng)考慮世界各國(guó)的立法趨勢(shì)和立法經(jīng)驗(yàn)，使被管轄的企業(yè)并購(gòu)與我國(guó)市場(chǎng)存在直接和較大的關(guān)聯(lián)關(guān)系。
第二個(gè)問(wèn)題是反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。
草案對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定，但根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的解釋?zhuān)覈?guó)似乎仍將維持由國(guó)家商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)三家執(zhí)法的現(xiàn)狀。反壟斷法缺乏統(tǒng)一行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的問(wèn)題是很大的。首先，多家執(zhí)法無(wú)疑會(huì)造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)，而執(zhí)法資源則來(lái)自國(guó)家的稅收。另一方面，多家執(zhí)法不可避免地會(huì)在執(zhí)法機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生糾紛。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法，公用企業(yè)的濫用行為由國(guó)家工商總局公平交易局負(fù)責(zé)查處，價(jià)格壟斷行為由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格部門(mén)查處，那么，公用企業(yè)的價(jià)格壟斷行為該由誰(shuí)查處？這肯定會(huì)產(chǎn)生管轄權(quán)的沖突和法律沖突。此外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在反壟斷領(lǐng)域越來(lái)越多地承擔(dān)著國(guó)際合作的任務(wù)，包括與外國(guó)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行信息交流和執(zhí)法協(xié)助，在競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)方面進(jìn)行雙邊或多邊協(xié)定的談判和訂立。2001年國(guó)際社會(huì)還建立了一個(gè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)(ICN)，作為各國(guó)反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)國(guó)際合作的論壇。這種情況下三家執(zhí)法的難題是，誰(shuí)代表中國(guó)政府參加國(guó)際合作？當(dāng)然，三家機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)有權(quán)參加。如果三家機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備用同一個(gè)聲音來(lái)說(shuō)話(huà)，那為什么要有三家機(jī)構(gòu)？最后，還有一個(gè)重要問(wèn)題是，如果我國(guó)反壟斷行政執(zhí)法分屬三家政府部門(mén)，這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)充其量不過(guò)是局級(jí)機(jī)構(gòu)。因?yàn)榈匚徊皇呛芨�，且很不�?dú)立，它們不僅難以處理行政性限制競(jìng)爭(zhēng)案件，也不具備足夠大的權(quán)威處理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的大案和要案，如涉及微軟公司的案件或者與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)生管轄權(quán)沖突的案件。
第三個(gè)問(wèn)題是反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系。
根據(jù)草案，對(duì)于反壟斷法規(guī)定的壟斷行為，如果有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門(mén)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)調(diào)查處理的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)之就沒(méi)有管轄權(quán)。這種做法不符合當(dāng)前世界各國(guó)立法的潮流，而且很讓人擔(dān)心，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否有效地執(zhí)行國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策。經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理被監(jiān)管行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)案件的最大問(wèn)題是，它們?cè)诒槐O(jiān)管企業(yè)與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或者消費(fèi)者的爭(zhēng)議中，往往站在被監(jiān)管者的立場(chǎng)上，這即是“監(jiān)管者被俘獲”的理論。在我國(guó)被監(jiān)管的企業(yè)大多為國(guó)有壟斷企業(yè)的情況下，有關(guān)部門(mén)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)用行政權(quán)力維護(hù)在位壟斷企業(yè)利益的現(xiàn)象更是屢見(jiàn)不鮮。如經(jīng)貿(mào)委等8部門(mén)1999年有關(guān)文件規(guī)定，除中石化和中石油外，其他企業(yè)一概不得從事成品油的批發(fā)業(yè)務(wù)。在經(jīng)貿(mào)委等5部門(mén)2001年有關(guān)文件中，中石化和中石油被授予石油產(chǎn)品零售的專(zhuān)營(yíng)權(quán)。因?yàn)樾袠I(yè)主管部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)力配置方面一般不是以建立競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和規(guī)范企業(yè)的市場(chǎng)行為為目標(biāo)，這些機(jī)構(gòu)一般沒(méi)有很強(qiáng)的反壟斷意識(shí)，不能適應(yīng)反壟斷的要求。還有一個(gè)問(wèn)題是，我國(guó)在電信、電力、郵政、鐵路、石油、銀行、保險(xiǎn)、證券等幾乎所有于國(guó)計(jì)民生比較重要的行業(yè)都設(shè)立了主管部門(mén)或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如果這些機(jī)構(gòu)各自適用部門(mén)法處理限制競(jìng)爭(zhēng)案件，這不僅政出多門(mén)，會(huì)降低反壟斷執(zhí)法的效率，我國(guó)也不可能建立起一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，并從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被監(jiān)管行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)案件有并行管轄權(quán)，即兩個(gè)機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法中應(yīng)通力合作：一方面，因?yàn)榧夹g(shù)問(wèn)題，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理電信、電力等行業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí)應(yīng)征求監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)；另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理競(jìng)爭(zhēng)案件時(shí)，應(yīng)就相關(guān)市場(chǎng)的界定以及市場(chǎng)支配地位的認(rèn)定等競(jìng)爭(zhēng)法專(zhuān)業(yè)問(wèn)題征求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。無(wú)論如何，在被監(jiān)管行業(yè)排除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄權(quán)是錯(cuò)誤的，這不僅會(huì)嚴(yán)重?fù)p害反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威和地位，而且也不利于執(zhí)行國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策。
第四個(gè)問(wèn)題是行政壟斷的管轄權(quán)。
是否規(guī)制行政壟斷，這是我國(guó)反壟斷立法中頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題，以至在立法過(guò)程中，行政壟斷的專(zhuān)章一度被刪掉過(guò)。不管政府機(jī)關(guān)濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)是什么，它們的本質(zhì)都是一樣的，即偏愛(ài)個(gè)別企業(yè)，排斥其他企業(yè)，或者偏愛(ài)個(gè)別部門(mén)，排斥其他部門(mén)，從而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下本來(lái)有著平等地位的市場(chǎng)主體實(shí)施不平等的待遇。濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的后果是扭曲和排除競(jìng)爭(zhēng)，妨礙建立統(tǒng)一、開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)的大市場(chǎng)，“優(yōu)”不能勝，“劣”不能汰，社會(huì)資源得不到合理和有效的配置。因此，反對(duì)行政壟斷是深化我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。不可否認(rèn)，行政壟斷不是一部反壟斷法能夠完全解決了的問(wèn)題。然而，反壟斷法對(duì)此做出明確的禁止性規(guī)定，這有利于提高政府及其工作人員的反壟斷意識(shí)，有利于明辨是與非、合法與非法的界限，從而可以減少這種違法行為。沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓。從這個(gè)意義上說(shuō)，反壟斷法不僅是深化我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的手段，也是推動(dòng)我國(guó)政企分開(kāi)和加速政治體制改革的催化劑。
然而令人遺憾的是，在制止行政壟斷方面，我國(guó)反壟斷法草案與我國(guó)1993年頒布的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法相比沒(méi)有任何進(jìn)步。即根據(jù)草案第50條，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的行為由其上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)此沒(méi)有管轄權(quán)。事實(shí)上，如果我國(guó)立法者僅依靠政府上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督檢查其下級(jí)機(jī)關(guān)的行為，是不可能打破我國(guó)形形色色行政壟斷的。理由有兩個(gè)：第一，所有的行政性限制競(jìng)爭(zhēng)實(shí)際上都是一種歧視行為，而在這些歧視行為的背后，都存在保護(hù)地方企業(yè)或者國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)，這些經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)使得上級(jí)政府部門(mén)在其下級(jí)部門(mén)與非國(guó)有企業(yè)或者與來(lái)自其他地方的企業(yè)之間的爭(zhēng)議中很難保持中立態(tài)度。第二，這里的“上級(jí)機(jī)關(guān)“不是專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)，也不是特定的機(jī)關(guān)，更不是特定的司法機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)的工作人員不會(huì)有很強(qiáng)的反壟斷意識(shí)，不會(huì)對(duì)反壟斷法有深刻的理解，即缺乏處理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)案件的能力。
實(shí)際上，反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)處理行政壟斷案件是反壟斷法的通行做法。如根據(jù)匈牙利《禁止不正當(dāng)和限制性市場(chǎng)行為法》，匈牙利競(jìng)爭(zhēng)局不僅有權(quán)處理行政性限制競(jìng)爭(zhēng)案件，而且有權(quán)向政府部門(mén)提供有關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的咨詢(xún)意見(jiàn)，以避免政府部門(mén)的行政規(guī)章與競(jìng)爭(zhēng)法相沖突。在政府部門(mén)不接受競(jìng)爭(zhēng)局行政勸告的情況下，競(jìng)爭(zhēng)局有權(quán)向法院對(duì)行政機(jī)構(gòu)提起行政訴訟。
綜上所述，建立一個(gè)統(tǒng)一和權(quán)威的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和有效規(guī)制行政壟斷是我國(guó)當(dāng)前反壟斷立法中的兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。沒(méi)有統(tǒng)一和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)，我國(guó)反壟斷法難以有效執(zhí)行；沒(méi)有對(duì)行政壟斷的有效規(guī)制，我國(guó)反壟斷法在當(dāng)前不會(huì)有太大的用處。當(dāng)然，第二個(gè)問(wèn)題的解決也是取決于我國(guó)能否建立一個(gè)統(tǒng)一和權(quán)威的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。鑒于這個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立和比較權(quán)威的機(jī)構(gòu)，鑒于這個(gè)機(jī)構(gòu)需要處理行政壟斷案件，它最好是一個(gè)直屬?lài)?guó)務(wù)院的“部級(jí)”機(jī)構(gòu)。
(來(lái)源：法制日?qǐng)?bào)，作者：王曉曄）
