住房消費(fèi)從未如此牽動(dòng)國人的心，有的人要求擁有自己的家，哪怕是不華麗不寬敞的一個(gè)家，其中住房公積金制，則是幫助他們完成心愿的重要金融手段。那么住房公積金制度建立10余年來，其效果如何？
公積金沒有便捷充分發(fā)揮作用
根據(jù)央行的統(tǒng)計(jì)，截止到2005年底，個(gè)人住房貸款余額累計(jì)為1.8萬億元，其中公積金貸款為2300億元。從居民購房使用貸款的方式來看，公積金貸款、商業(yè)性貸款和組合貸款分別占12%、75%和13%。這也就是說，盡管居民覺得商業(yè)按揭貸款利率漸漸地水漲船高，但使用商業(yè)貸款購房者仍然幾乎是使用公積金貸款購房者的6倍。
為什么居民會(huì)舍棄相對便宜的公積金，而去承受更為昂貴的商業(yè)按揭？可能有三種原因，一是公積金存繳余額不足，使得相當(dāng)一部分職工無法享受相對便宜的公積金貸款；二是公積金存繳額足夠，但有些地區(qū)公積金中心對公積金的擠占挪用，導(dǎo)致職工無法充分提取公積金購房；三是職工試圖動(dòng)用公積金貸款時(shí)，來自公積金管理中心的限制較多，支取程序冗長，導(dǎo)致職工不得不放棄使用。考慮到住房公積金制度的政策含義，我們需要甄別到底哪種原因?qū)е铝斯e金貸款“叫好不叫座”。
先觀察原因一，即是否由于公積金存繳不足，導(dǎo)致職工申請和支取不足？恐怕實(shí)情并非如此。盡管目前仍有相當(dāng)一部分城市的公積金覆蓋率不到50%，仍有4000萬左右的職工還未參加住房公積金制度。但是，根據(jù)建設(shè)部的統(tǒng)計(jì)，到2005年底，全國住房公積金存繳總額為9760億元，職工累計(jì)提取住房公積金3500億元，使用率為35.9%。僅2005年，公積金存繳就達(dá)到了2359億元。公積金制度累計(jì)為523.5萬戶職工發(fā)放個(gè)人住房貸款4599億元。暫且忽略建設(shè)部和央行關(guān)于個(gè)人公積金貸款余額之間的差異，很不幸的事實(shí)是，近萬億元的住房公積金中，使用率大約只有40%，因此公積金覆蓋不足、歸集不足是其次的問題，首要問題是目前已經(jīng)存繳的近萬億元的公積金，只有不足40%的使用率，高達(dá)近6000億元的公積金閑置,和職工的住房需求之間反差過于強(qiáng)烈。
再觀察原因二，即是否由于公積金的擠占挪用，導(dǎo)致公積金貸款難以普及？各地公積金雖然使用率不高，但也未見得閑置，其實(shí)質(zhì)不過是，本來應(yīng)該為存繳者所使用的公積金，往往變成了公積金管理中心牟利的“大金庫”。從目前公積金的使用結(jié)構(gòu)來看，除了職工公積金提取使用之外，銀行專戶存款占比約為50%，投資國債約為10%，其余為公積金中心尙待收回的項(xiàng)目貸款、單位貸款、擠占挪用。一方面是中低收入群體殷切的住房信貸需求，另一方面竟然有差不多一半的公積金閑置在銀行。
最后觀察原因三，即是否由于公積金貸款的申請使用限制太多，環(huán)節(jié)太冗長，使得職工索性放棄了動(dòng)用公積金貸款的念頭？這幾乎是顯而易見的。目前個(gè)人公積金貸款限制多，貸款門檻太高，對職工連續(xù)繳存期限和貸款額、貸款時(shí)間有較大限制，這直接導(dǎo)致了公積金一方面沉淀在管理中心，另一方面卻使得中低收入家庭住房需求的低成本金融支持十分脆弱。
看來，住房公積金不足，存繳率單一并且偏低的確是令人頭疼的問題，但更令人苦惱的問題是，為造福于中低收入階層住房消費(fèi)和保障而建立的公積金，并沒有便捷地、充分地運(yùn)用到這個(gè)階層身上。
致命的管理漏洞
導(dǎo)致這樣尷尬局面的致命因素，在于公積金管理中心的制度缺陷。目前，公積金管理制度的特點(diǎn)，一是各地住房資金管理中心和公積金管理中心是兩塊牌子，一套人馬，因此在政府職能部門和大型國有企業(yè)的干預(yù)下，住房資金和公積金混同使用和挪用的情況相當(dāng)嚴(yán)重，這也是國家審計(jì)署多次審計(jì)披露出的問題。二是公積金管理中心缺乏嚴(yán)格的內(nèi)控制度，通過內(nèi)部調(diào)賬、補(bǔ)簽合同、修改合同等方式違規(guī)使用資金的情況比比皆是。甚至也不乏某些公積金管理人員卷款而逃、海外旅游，甚至豪賭、抵押挪用公積金投資炒股等現(xiàn)象。三是公積金管理中心的外部監(jiān)管基本缺失，雖然各地成立了住房資金管理委員會(huì)，也制定了住房資金歸集、使用、管理的規(guī)定，實(shí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度，但委員會(huì)形同虛設(shè)。
按地區(qū)、行業(yè)高度分散的公積金管理中心，支配著接近萬億元的公積金，這些公積金本身又具有長期閑置的強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄資金的特征，加上公積金管理中心內(nèi)外部監(jiān)管制度的缺失，相當(dāng)一部分城市的住房公積金管理中心甚至從未對外公布過公積金的歸集和使用情況，其效率和利益取向、其金融風(fēng)險(xiǎn)令人相當(dāng)憂慮。
精簡、便利、有效是改革目標(biāo)
怎么辦？公積金管理中心是否有必要像一些學(xué)者所倡議的那樣轉(zhuǎn)型為政策性金融機(jī)構(gòu)？目前看來，中心的職能無非是資金歸集、管理和支取等相對簡單的業(yè)務(wù)，完全可以由更為專業(yè)化和更富效率的商業(yè)銀行來托管上述業(yè)務(wù)。如果星羅棋布的中心不能集約化運(yùn)作、不能由監(jiān)管部門實(shí)施嚴(yán)格的外部監(jiān)管的話，那么無論公積金中心被改成何種稱謂，都不能改變其風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)。
我的建議是，一是目前需要做實(shí)住房資金管理委員會(huì)，絕大部分住房公積金，應(yīng)該轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行，委托商業(yè)銀行進(jìn)行相應(yīng)的資金歸集、支取、貸款和回收工作。二是公積金管理中心應(yīng)精簡撤并，考慮到目前各中心的高度分散、專業(yè)性不足、強(qiáng)烈的部門利益沖動(dòng)，以及層出不窮的滋長生在住房公積金之上的各類經(jīng)濟(jì)犯罪，精簡勢在必行。三是住房公積金委托全國性商業(yè)銀行來管理，公積金本身的長期性、閑置性和強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的特性，使得商業(yè)銀行能夠更有效地管理資金，也會(huì)給公積金使用者帶來便利，至少職工在申請運(yùn)用公積金貸款以及組合貸款時(shí)更為便捷，銀行也更能把握借款人的風(fēng)險(xiǎn)特性。四是需要對公積金運(yùn)用的便利化，包括盡量使得公積金貸款成為以個(gè)人為對象的貸款，而不是以戶為對象的貸款；包括至少應(yīng)在省和直轄市內(nèi)允許跨區(qū)域辦理異地公積金貸款；包括建立和公積金賬戶相關(guān)聯(lián)的所得稅免稅型個(gè)人自愿住房儲(chǔ)蓄賬戶；包括推動(dòng)公積金貸款的證券化機(jī)制等。
住房公積金管理中心存在的意義，在于維護(hù)和滿足中低收入階層住房需求，如果它們不能發(fā)揮這樣的實(shí)際作用，而成為寄生在公積金之上的體系，那么它們就應(yīng)該被地精簡撤并。
(來源：第一財(cái)經(jīng)日報(bào) 作者：鐘偉 北京師范大學(xué)金融研究中心主任)
