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修改后的《義務(wù)教育法》有望在明年獲得全國人大通過，“十一五規(guī)劃”最遲在今年年底出臺。也就是說，農(nóng)村義務(wù)教育免費的時間表很快將見分曉。
“十一五”期間，農(nóng)村義務(wù)教育將全面免費。教育部副部長張保慶于8月29日宣布的這一消息讓社會各界為之一振。
長期以來，中國的義務(wù)教育只是免除了“學(xué)費”這一項，在“一費制”的名目下，學(xué)雜費和書本費仍然需要家長承擔(dān)；在一些寄宿制學(xué)校，家長還需承擔(dān)寄宿費。這筆費用和農(nóng)業(yè)稅、醫(yī)療支出一起，構(gòu)成了農(nóng)民的“三大負擔(dān)”。
繼各省提前落實中央政策紛紛免除農(nóng)業(yè)稅后(至今已有27個省、市、自治區(qū)免除了農(nóng)業(yè)稅)，8月初中央又決定加快建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，中央財政負擔(dān)比例翻了一番。加之這次有待落實的“教育行動”，農(nóng)民的“三大負擔(dān)”開始得到實質(zhì)性的緩解。
免費試點已有先行者
今年3月5日，國務(wù)院總理溫家寶在做政府工作報告時承諾，到2007年要普及“兩免一補”(免學(xué)雜費、書本費，補助寄宿費)，全部解決貧困地區(qū)孩子的義務(wù)教育問題(共592個縣)。如果張保慶關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育全免費的說法得到落實，免費義務(wù)教育的覆蓋面將擴大2倍以上(全國共1800個縣)。
但據(jù)本刊向教育部的一位官員了解：教育部并無農(nóng)村義務(wù)教育“全面免費”政策的決定權(quán)，因為涉及到財政等諸多部門，非黨中央、國務(wù)院不能決定。
此前，教育部新聞發(fā)言人、辦公廳副主任王旭明已經(jīng)告訴本刊，8月底將有以助學(xué)貸款為主的“一攬子”政策出臺。但其中沒有提及農(nóng)村義務(wù)教育免費。
“《義務(wù)教育法》正在修改之中，‘十一五規(guī)劃’也沒有最后出臺，它們都將明確農(nóng)村義務(wù)教育免費以及如何免的問題，所以現(xiàn)在還給不出一個具體的時間表”。教育部財務(wù)司綜合處處長胡延品說。
據(jù)本刊了解，修改后的《義務(wù)教育法》有望在明年獲得全國人大通過，“十一五規(guī)劃”最遲也要在今年年底出臺。也就是說，農(nóng)村義務(wù)教育免費的時間表很快將見分曉。
在中央統(tǒng)一政策未出之前，和此前引起廣泛關(guān)注的醫(yī)改相同，不少地方已開始“先行”。據(jù)本刊不完全統(tǒng)計，今年以來，已有海南、廣東、四川成都、山東東營等地試行各種形式的義務(wù)教育免費。其中，廣東的力度最大。廣東省委、省政府日前決定，從今年秋季入學(xué)開始，在全省16個扶貧開發(fā)重點縣的農(nóng)村開展免費義務(wù)教育試點，2006年秋季起逐步推廣，2008年秋季在全省農(nóng)村全面實施免費義務(wù)教育。
但由點到面，即由地方試行到全國推廣，仍有很長的路。而實現(xiàn)這一目標，要解決的核心問題是各級財政負擔(dān)比例問題。
可以寄望的是，這一進程或許不會太長，因為在農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村合作醫(yī)療問題上已有先例，它們的實施均快于預(yù)計的時間表。
此前，全面免除農(nóng)業(yè)稅的腳步比計劃提前了兩年；醫(yī)改大討論中，農(nóng)村新型合作醫(yī)療重建被提速。這些，都是由部分地區(qū)先行，繼而由中央統(tǒng)一部署推廣到全國。按照這個邏輯，農(nóng)村義務(wù)教育全面免費的步伐或許會加快。
中央醞釀化解財政分擔(dān)難題
“農(nóng)村義務(wù)教育免費,中央將支出多少還沒有計算”，教育部財務(wù)司綜合處處長胡延品說，“財政分擔(dān)比例就更為復(fù)雜”。
對于財政分擔(dān)，目前的3種意見分別是：按項目分擔(dān)、按比例分擔(dān)和逐級轉(zhuǎn)移支付。
按項目分擔(dān)是指，基建經(jīng)費和教育事業(yè)費分別由中央財政和地方財政負責(zé)。而要清晰地測定五級政府的分擔(dān)比例，“是最難的一部分，需要極為復(fù)雜的計算，各地區(qū)差異很大，中央如何補、地方如何配套都不好確定”，北京師范大學(xué)教育經(jīng)濟學(xué)院副院長王善邁說。
另據(jù)本刊了解，財政部的一個課題組正在按照國務(wù)院要求，就義務(wù)教育中中央和地方的財政分擔(dān)比例進行研究，但方案遲遲未出。
在一份今年3月已經(jīng)遞交教育部并在不斷修改的方案中，“藥方”變成了逐級轉(zhuǎn)移支付。方案起草者稱，這一方案考慮到了中國行政區(qū)間財政縱向和橫向不均衡的問題，無須復(fù)雜計算，以縣為單位，義務(wù)教育經(jīng)費缺口由上級財政通過逐級(市、省、中央)轉(zhuǎn)移支付填平補齊。
這一缺口，也是農(nóng)業(yè)稅在全國絕大多數(shù)地區(qū)取消之后所帶來的新問題，地方財政收入減少后，給一些地方，尤其是較貧窮的地區(qū)帶來了壓力(當然也可能影響到教育經(jīng)費)，亟需新的來源�！稗D(zhuǎn)移支付總是差那么一點點，其中就包括了教育經(jīng)費；這一問題，在西部地區(qū)尤為明顯”。國務(wù)院發(fā)展研究中心一位研究者說。
可資為證的是，此前安徽省宣城市委書記方寧也曾對本刊說，宣城每年因農(nóng)業(yè)稅減收1.8億，中央轉(zhuǎn)移支付補回1.6億，尚余2000萬的缺口。
權(quán)威人士透露，正基于此，溫家寶總理才在政府工作報告中做出承諾，中央開始醞釀對農(nóng)村義務(wù)教育全面免費。在重構(gòu)中國義務(wù)教育財政制度這一大框架下，目前對農(nóng)村義務(wù)教育的“兩免一補”只是其中的前兩個環(huán)節(jié)。后續(xù)工作還包括：制定義務(wù)教育最低保障線、界定各級政府的財政責(zé)任、完善義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付制度、建立均等化撥款制度和建立并完善義務(wù)教育經(jīng)費的監(jiān)督管理制度。
“全面免費只是降低了門檻，讓每一個孩子都能進來讀書”，教育部發(fā)展研究中心專家咨詢委員會副主任蔡克勇說，“然后再解決深層次問題”。
他所說的“深層次問題”，除了包括上述的“后續(xù)工作”，還有對農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)投資和教師隊伍的穩(wěn)定。農(nóng)村學(xué)生人均教育經(jīng)費不如城市，農(nóng)村義務(wù)教育的基礎(chǔ)投資和教師工資亦然。
公共財政轉(zhuǎn)型只是開頭
在深層次矛盾尚未解決之際，中央以加大中央支出這一方式來暫時緩解矛盾。2004年，中央用于三農(nóng)問題的財政支出達2626億元，增長22.5%�！邦愃频脑鲩L，上世紀末就開始了”，香港中文大學(xué)教授王紹光說，“我們只要看看公共財政支出的比例就知道了，這兩年的速度更快了”。
在《2006～2020教育綱要》草稿中，教育投入占GDP的比重已經(jīng)有所規(guī)劃，2010年為4%，2020年為5%，而目前(2004年)僅為3%。
問題是， 5%這一指標曾在多年前被規(guī)劃為2000年教育投入占的GDP比重，但這一目標不僅沒有實現(xiàn)，教育投入占GDP的比重反而在近些年呈下降趨勢，這一比重在2003年為3.28%，2002年為3.41%。
“財政連年增收，而增收的那部分總是沒有教育的份”，蔡克勇說。專家們的擔(dān)心是，前述“后續(xù)工作”如果不抓緊落實，則2000年的“鏡中花”可能演變?yōu)?020年的“水中月”。而所謂公共財政剛剛邁出的幾小步，比如農(nóng)村新型合作醫(yī)療、義務(wù)教育免費等，也可能重走回頭路。
【來源：中國新聞周刊；作者：楊中旭】
