中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量及其在中央政府決策中的地位，應(yīng)考慮到政府決策體制、組織形式、中央與地方關(guān)系等諸多因素的影響

　　文/于安(清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、政府研究所所長)

　　作為市場經(jīng)濟(jì)國家中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量的典范，美、法、英等發(fā)達(dá)國家中央政府的部門數(shù)據(jù)經(jīng)常被引用，提出我國國務(wù)院工作部門設(shè)置可以參考它們。如果這樣的話，那改變的就不僅僅是部門數(shù)量，而且會影響憲法規(guī)定的國務(wù)院決策體制。無論是中國還是外國，中央政府部門的數(shù)量受到部門種類、部門職能和決策體制以及其他因素的制約。

　　先看我國本屆中央政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和數(shù)量現(xiàn)狀，國務(wù)院的機(jī)構(gòu)分為8種：國務(wù)院辦公廳1個，國務(wù)院組成部門28個(其中1個列入政府機(jī)構(gòu)序列但不占用政府機(jī)構(gòu)編制)，國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)1個，直屬機(jī)構(gòu)18個，國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)4個，國務(wù)院組成部門管理的國家行政機(jī)構(gòu)11個，國務(wù)院直屬事業(yè)單位14個，議事協(xié)調(diào)和臨時機(jī)構(gòu)27個(其中只有6個單獨設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)，其他均在前述其他機(jī)構(gòu)中設(shè)立辦公室或者承擔(dān)具體工作)，另外有3個國務(wù)院辦公室和1個國家局不列入政府機(jī)構(gòu)序列也不占用政府機(jī)構(gòu)編制。機(jī)構(gòu)總數(shù)為104個，從絕對數(shù)量上看，我國的機(jī)構(gòu)總數(shù)比較典型的發(fā)達(dá)國家來看并不是很多，行政管理體制的問題顯然并不都可以歸于機(jī)構(gòu)設(shè)立上，以下分別從聯(lián)邦制和單一制的兩個國家結(jié)構(gòu)角度進(jìn)行分析。

　　美國聯(lián)邦政府行政部門的結(jié)構(gòu)分為五類，2007年它們的種類和數(shù)量分別是：總統(tǒng)直屬機(jī)構(gòu)16個(例如著名的美國貿(mào)易代表辦公室和國家安全委員會)，行政部15個(例如國防部和財政部)，獨立機(jī)構(gòu)和政府團(tuán)體64個(例如中央情報局和聯(lián)邦儲備局)，理事會、專門委員會和普通委員會74個(例如聯(lián)邦登記委員會和國際宗教自由委員會)，準(zhǔn)官方機(jī)構(gòu)4個(例如美國和平研究院)，總共為174個。它們的機(jī)構(gòu)分類標(biāo)準(zhǔn)顯然與我國不同，不應(yīng)簡單類比。

　　法國是實行單一制國家結(jié)構(gòu)和中央集權(quán)制的典型。法國中央行政機(jī)關(guān)包括總統(tǒng)及其總統(tǒng)府、總理及其總理府和直屬機(jī)構(gòu)(包括計劃總署、原子能局和國家行政學(xué)院)、中央政府的各個部、咨詢機(jī)構(gòu)和獨立機(jī)構(gòu)。咨詢機(jī)構(gòu)最富法國傳統(tǒng)特色并在法國政府決策中占據(jù)重要地位，例如著名的最高行政法院、最高司法委員會、最高國防委員會和最高公職委員會，分別由總統(tǒng)、總理、部長領(lǐng)導(dǎo)或者主持。法國獨立機(jī)構(gòu)是最具有時代特點和活力的中央行政機(jī)構(gòu)，例如股票交易委員會、競爭委員會、法蘭西銀行、遠(yuǎn)程通訊規(guī)范管理局等。一個特別重要的發(fā)展是1982年《權(quán)力下放法》實施后發(fā)生的變化。地方權(quán)力的增強也相應(yīng)地改變了中央政府的職能及其機(jī)構(gòu)設(shè)置。

　　同樣實行單一制的英國，現(xiàn)在的政府部共有22個，其中包括內(nèi)閣辦公廳及隸屬于它的中央統(tǒng)計局、人事管理局和歷史檔案館。除此之外還有：樞密院及隸屬于它的委員會(例如著名的司法委員會)、獨立機(jī)構(gòu)等其他政府機(jī)構(gòu)(例如中央新聞署和關(guān)稅與貨物稅局)、半政府機(jī)構(gòu)(由政府舉辦完成政府任務(wù)的半私營性組織)。將各類機(jī)構(gòu)全部加起來，數(shù)量仍然可觀。

　　由此來看，中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量及其在中央政府決策中的地位，受到歷史和現(xiàn)實諸多因素的影響，這是我國實行大部門體制所應(yīng)當(dāng)關(guān)注的。

　　一是政府決策體制。美、法、英等國，無論是實行總統(tǒng)制、半總統(tǒng)制還是責(zé)任內(nèi)閣制，多數(shù)部長需要正式參加或者參與政府的決策，部門的數(shù)量客觀上不能太多。相比之下，我國國務(wù)院多出了一個由政府正副首腦組成的常務(wù)會議，部長參加的全體會議極少舉行，這一體制的憲法設(shè)計本來就是以數(shù)量眾多的部門為假設(shè)前提的。如果將我國中央政府的組成部門數(shù)量減少到20個以內(nèi)，就涉及全體會議和常務(wù)會議的合并等。

　　二是政府組織形式。西方國家中央政府實行大部門集中體制，是與分散的多樣化行政性組織相互依存的。管制現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和提供公共服務(wù)都需要有新的行政性組織形式。美國自19世紀(jì)末引入獨立機(jī)構(gòu)制度后，英國和法國先后效仿并日益普遍化。20世紀(jì)后期行政改革以來，行政組織多樣化更呈趨勢性發(fā)展。我國現(xiàn)在關(guān)于大部門體制討論對此涉及較少，似乎更注重和強調(diào)傳統(tǒng)的科層制組織的地位和作用。

　　三是中央與地方關(guān)系。實行單一制的法國和英國，中央政府部的數(shù)量日益減少并逐步穩(wěn)定下來的原因之一，是進(jìn)行行政改革向地方下放權(quán)力或者擴(kuò)大地方自治的范圍。如果我國讓地方政府承擔(dān)更多的執(zhí)行性職責(zé)，中央政府集中于決策和監(jiān)督，實行大部門體制的條件就會現(xiàn)實得多。首先應(yīng)解決我國從中央到地方縣級政府實行上下一般粗的“桶形”體制。它忽略了各級政府對同一事務(wù)管理分量上的差別，部門權(quán)限沖突損失了行政效率也提高了協(xié)調(diào)成本。這一體制的形成既有部門管理的傳統(tǒng)慣例，更有行政組織法的規(guī)定，所以改變這一體系還是要從修訂立法入手。